I OSK 709/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 819/08 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 819/08 oddalił skargę Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia[...] września 2008 r., nr [...]w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Burmistrz S. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr[...], na podstawie art. 7, art. 8, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 107, art.109, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186) oraz art. 104, art. 107, art. 108, art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) udzielił Z. K. pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w wysokości 80 zł miesięcznie na okres od lipca 2008 r. do września 2008 r. Z. K. złożył od powyższej decyzji odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia[...]września 2008 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, iż przyznana kwota zasiłku nie wystarcza na zaspokojenie codziennych potrzeb, podniósł, że decyzja organu odwoławczego jest krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że przyznanie zasiłku celowego w zakresie dożywiania ma charakter uznaniowy, zatem organy administracji podejmują decyzje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, iż organ, przy spełnieniu przez wnioskodawcę formalnych przesłanek przyznania tego rodzaju pomocy, ma swobodę w podejmowaniu decyzji. Przepisy w żaden sposób nie obligują organów do przyznania pomocy. Jednocześnie jednak działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza, iż organ administracji podejmuje w pełni dowolne decyzje, stosownie bowiem do przepisu art. 7 K.p.a. obowiązany jest do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznając konieczność udzielenia pomocy organ winien tym samym rozważyć wszelkie niezbędne do podjęcia prawidłowej decyzji okoliczności w ramach uznania administracyjnego. Przy podejmowaniu tego typu rozstrzygnięć organ zobligowany jest kierować się w szczególności uzasadnionymi potrzebami wnioskodawcy, własnymi możliwościami finansowymi oraz celami pomocy społecznej (art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Wszystko to ma na celu rozdzielenie funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych organów pomocy społecznej (por. wyrok WSA z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2026/06, Lex nr 310865; wyrok WSA z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 5/05, Lex nr 299417). Zdaniem Sądu, analiza ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego i prawnego uzasadnia stwierdzenie, iż organ administracji podejmując rozstrzygnięcie adresowane do skarżącego kierował się powyższymi wytycznymi. Niewątpliwie organ prawidłowo ocenił, że Z. K. spełnia przesłanki warunkujące przyznanie pomocy. Ustalił bowiem, iż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, ze względu na zły stan zdrowia nie pracuje zawodowo – ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek stały w wysokości 444 zł. Nie ponosi wydatków na mieszkanie, ponieważ większość pokrywa matka, nie ma również wydatków na zakup leków, są refundowane. Organ dokładnie przeanalizował sytuację strony w kontekście ogólnej liczy osób ubiegających się o pomoc i posiadanych środków finansowych. Uzasadniając zasadność utrzymania w mocy decyzji organu I instancji organ odwoławczy wyczerpująco wyjaśnił zarówno istotę przyznanej pomocy, jak i warunki jej przyznania, przedstawił również liczby, które odzwierciedlały możliwości finansowe organów pomocy społecznej w granicach środków finansowych przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy. Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu, stwierdzając, że przedmiotowa decyzja, wydana w ramach uznania administracyjnego, jest zgodna z prawem i nie nosi cech dowolności. Skarżący otrzymuje również zasiłek stały w wysokości 444 zł. Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Od powyższego wyroku Z. K. wniósł skargę kasacyjną, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186, ze zm.), jak również błędną interpretację art. 7 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż zarówno organ pierwszej i drugiej instancji, jak i Sąd pierwszej instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że należy w zasadzie podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, iż przyznanie zasiłku celowego w zakresie dożywiania ma charakter uznaniowy, a zatem organy administracji publicznej podejmują decyzje w ramach tzw. uznania administracyjnego, przy czym działanie nie oznacza dowolności, jako, że zgodnie z art. 7 K.p.a. organ zobowiązany jest do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie przeciwstawia się temu interes społeczny. Organ administracji winien zatem dążyć, prowadząc postępowanie do zharmonizowania, interesu publicznego i indywidualnego. Można zatem podzielić zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, iż w konkretnej sprawie organ administracji zobligowany jest kierować się w szczególności uzasadnionymi potrzebami wnioskodawcy oraz celami pomocy społecznej (art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Zarówno organy administracji (w szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze), jak i Sąd pierwszej instancji potwierdziły, iż skarżący spełnia przesłanki warunkujące przyznanie pomocy, jednakże w zestawieniu interesu społecznego i indywidualnego wydane w sprawie orzeczenia zdają się kłaść nacisk właśnie na interes społeczny, w postaci ogólnie sformułowanego celu pomocy społecznej oraz sposobu rozdzielania funduszy, jakimi organy pomocy społecznej dysponują. Wobec powyższego konieczne jest równoważenie, czy organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a tym samym, czy margines tzw. luzu decyzyjnego nie jest w przedmiotowej sprawie zbyt szeroki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 25 marca 2009 r. przywrócił Z. K. termin do złożenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) i przepisy wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w tej ustawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.), a ponadto przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 1071), które na mocy art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" mają odpowiednie zastosowanie w sprawach udzielania pomocy w zakresie dożywiania. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., w ramach Programu realizowane są działania dotyczące zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom, znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Stosownie do § 6 powołanego wyżej rozporządzenia pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności ma postać zasiłku celowego. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz art. 7 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej przy załatwianiu sprawy powinny mieć na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżący upatruje naruszenia tych przepisów w tym, że organy administracyjne orzekające w sprawie niniejszej przekroczyły granice uznania administracyjnego. Tak sformułowany zarzut należy uznać za nieuzasadniony. Należy zauważyć, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Należy również podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji oznacza, że kontrola sądowa takich decyzji jest ograniczona i sprowadza się z reguły do oceny czy przy jej podejmowaniu organ administracji nie przekroczył zasad uznania administracyjnego i czy wydane rozstrzygnięcie nie ma dowolnego charakteru. Sąd administracyjny co do zasady nie dokonuje zatem merytorycznej oceny zasadności wniosku o przyznanie zasiłku celowego, co jest zadaniem organów pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że okoliczności sprawy niniejszej pozwalają na stwierdzenie, że organy administracji orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego oraz załatwiły sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w 2008 r. przeciętna kwota zasiłku celowego, przyznanego przez organ na posiłek, na osobę w rodzinie wyniosła 60 zł miesięcznie, natomiast skarżący otrzymał pomoc w wysokości 80 zł miesięcznie. Nie można również nie zauważyć, że skarżący korzysta już z innej formy pomocy w postaci zasiłku stałego w wysokości 444 zł. Ponadto, jak wynika z dokonanych w sprawie ustaleń, niekwestionowanych przez stronę, skarżący nie ponosi wydatków na mieszkanie, które w większości ponosi jego matka, nie ponosi również wydatków na zakup leków, które są refundowane. Wobec powyższego uznać należy że nie ma uzasadnionych podstaw do twierdzenia, aby w sprawie niniejszej przy wydaniu decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku w kwocie 80 zł zostały przekroczone granice uznania administracyjnego a wydane decyzje nosiły znamiona dowolności, tym bardziej że organy orzekające w sprawie niniejszej dokonały analizy sytuacji życiowej wnioskodawcy, mając przy tym na uwadze ogólną liczbę osób starających się o przyznanie pomocy oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz art. 7 K.p.a. należało uznać za nieuzasadnione. Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne wynagrodzenie od Skarbu Państwa dla pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.