IV SA/Po 432/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant Sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Cz. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 4 ust. 1 i § 7 nr [...] Rady Gminy Cz. z [...] r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących zasób Gminy Cz. 2. w pozostałym zakresie oddala skargę 3. zasądza od Wojewody W. na rzecz Gminy Cz. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu części kosztów sądowych /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/P. Miładowski /-/E. Makosz - Frymus WSA/wyr.1-sentencja wyroku Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 lipca 2008 r. nr NK.IPi I-3.0911-345/08 Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził, ze względu na istotne naruszenie prawa, nieważność § 3 ust. 4 i 5, § 4 ust. 1, § 7 uchwały nr XXII/169/2008 Rady Gminy Czarnków z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących zasób Gminy Czarnków. W uzasadnieniu organ nadzorczy podniósł, iż Rada Gminy Czarnków w § 3 ust. 4 i 5 uchwały Nr XXII/169/2008 stwierdziła, że nabywca uiści zaliczkę w wysokości 500 zł w momencie pozytywnej decyzji wójta gminy o nabycie nieruchomości oraz, że zaliczka zostanie zaliczona, na poczet poniesionych przez gminę kosztów przygotowania nieruchomości do sprzedaży. Nadto stwierdziła, że w przypadku rezygnacji wnioskodawcy z nabycia nieruchomości, stronę obciążają koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W ocenie organu nadzorczego organ uchwałodawczy w gminie może nakładać na jej mieszkańców obowiązki tylko w przypadkach, gdy posiada wyraźne upoważnienie ustawowe. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) takiego upoważnienia nie zawiera. Każda czynność organu wykraczająca poza obowiązujące uregulowania prawne będzie działalnością wykonywaną bez wymaganego upoważnienia i jako taka nie może być dozwolona. Przepis art. 28 ww. ustawy stanowi, że warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą. Zdaniem Wojewody kwestia zaliczki winna zostać uregulowana indywidualnie w drodze rokowań i umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze aktu prawa miejscowego. Odnosząc się do § 4 ust. 1 uchwały organ nadzorczy wskazał, że uregulowanie zawarte w tym paragrafie oznacza, że rada ustalając zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących zasób gminny wyraziła zgodę na udzielenie bonifikat, której wysokość określiła procentowo dla wszystkich potencjalnych nabywców. Wojewoda podniósł, iż przepis art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że właściwy organ może udzielić za zgodą rady gminy bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67ust. 3 ustawy, jeżeli nieruchomość sprzedawana jest na cele mieszkaniowe. Zdaniem organu nadzoru uprawnienie rady wskazane w powoływanym wyżej przepisie dotyczy wyłącznie wyrażenia zgody na udzielenie zindywidualizowanemu nabywcy bonifikaty w określonej wysokości w odniesieniu do nieruchomości, dla której przedmiotowa opłata z tytułu jej sprzedaży została ustalona zgodnie z przepisami prawa. W ocenie Wojewody Rada Gminy Czarnków uchwalając przepis § 4 ust. 1 uchwały, wykroczyła poza swoje kompetencje ustawowe. Zgodnie, bowiem z przepisem art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rada wyraża zgodę na udzielenie bonifikaty w stosunku do wartości wcześniej wycenionej nieruchomości, tj. zindywidualizowanego przedmiotu wyceny na potrzeby obrotu prawnego w formie przewidzianej prawem. Zdaniem Wojewody z powyższych powodów zapis § 7 uchwały stanowiący o udzielaniu bonifikat uchwalonych niniejszą uchwałą jest bezprzedmiotowy. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Gminy zarzucając mu: - naruszenie art. 68 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2007r. Nr 173 poz. 1218). Zdaniem skarżącej pogląd organu nadzoru, iż Rada Gminy upoważniona jest jedynie do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty tylko zindywidualizowanemu nabywcy jest błędny i bezzasadnie ogranicza Radzie Gminy racjonalną i zgodną ze społecznymi oczekiwaniami gospodarkę gminnym zasobem mieszkaniowym. Skarżąca wskazała, iż z dniem 22 października 2007 r. weszła w życie duża nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami. Między innymi z tą datą wszedł w życie art. 68 ust. 3a, który stanowi: "... Zgoda o której mowa w ust. 1, 2c i 3 może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości..." W ocenie skarżącej ustawa w żadnym innym miejscu nie precyzuje ilu nieruchomości może dotyczyć zgoda Rady na sprzedaż lokali mieszkalnych z bonifikatą, a z pewnością nie zawęża tej zgody, jak twierdzi organ nadzoru do indywidualnych przypadków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewoda w uzasadnieniu wskazał, iż przepis art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje organom samorządu uprawnień do ustalania w drodze aktów prawa miejscowego, innych niż w nim ujęte możliwości udzielania bonifikaty. Przepis art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera kompletną regulację w zakresie udzielania i żądania zwrotu bonifikaty nie zostawiając miejsca żadnemu organowi do uszczegóławiania zapisów ustawy. Zatem Rada Gminy nie miała żadnych podstaw do podejmowania aktów skierowanych do ogółu mieszkańców danej jednostki administracyjnej. Zdaniem organu norma wynikająca z treści przepisu art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje jedynie organowi uprawnienia do zastosowania bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości, określając przypadki kiedy bonifikata może być zastosowana i warunki, które muszą być zachowane, aby można było jej udzielić zindywidualizowanemu nabywcy. Organ podniósł, iż mając na względzie literalne brzmienie cytowanego przepisu uznać należy, że art.68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie, który byłby aktem prawa miejscowego. Ponadto organ podniósł, że zgodnie z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi. Termin do wniesienia skargi upłynął bezskutecznie w dniu 24 sierpnia 2008 r. Skarga zaś została wniesiona w dniu 25 sierpnia 2008 r. ( data stempla pocztowego na oryginale koperty) po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia. Organ wskazał również, iż uchwała Nr XXIV/177/08 Rady Gminy Czarnków z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze została podjęta po upływie ustawowego terminu do wniesienia skargi. Powołując się na orzecznictwo organ podniósł, że przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze jest wniesienie jej w terminie i podjęcie w tym przedmiocie uchwały przez organ, którego dotyczy rozstrzygnięcie,z zastrzeżeniem, że uchwała taka musi zapaść w terminie przewidzianym do wniesienia skargi. Na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika oświadczyła, iż zgadza się z Wojewodą, iż kwestie techniczne nie powinny być zawarte w uchwale w zakresie poruszonym w skardze, a dotyczącym § 3 ust. 4 i 5 uchwały. Skarżąca również podniosła, iż po nowelizacji ustawy poprzez dodanie ust. 3a do art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozstrzygnięcie ujęte w uchwale odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy tym kontrola, o jakiej mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( § 2 tego artykułu). Omawiając zakres kognicji sądu administracyjnego trzeba wskazać na przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) w myśl którego, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy. W pierwszej kolejności należy się odnieść do uwag Wojewody, iż skarga została wniesiona po terminie oraz do zarzutu podjęcia uchwały o wniesieniu skargi po upływie terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż w niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi upłynął bezskutecznie w dniu 24 sierpnia 2008 r., a skarga została wniesiona w dniu 25 sierpnia 2008 r., a więc po upływie terminu do jej wniesienia. Ustosunkowując się do powyższego zauważyć należy, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone skarżącej dnia 25 lipca 2008 r. Wobec powyższego termin do wniesienia skargi upływał w dniu 25 sierpnia 2008 r. a nie jak wskazuje organ 24 sierpnia 2008 r. Trzydziesty dzień terminu przypadał na dzień 24 sierpnia 2008 r., który był dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz.28: ze zm.). W związku z powyższym za ostatni dzień terminu na podstawie art. 83 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uznać następny dzień po dniu wolnym od pracy t.j. 25 sierpnia 2008 r. Z powyższych względów skargę złożoną w dniu 25 sierpnia 2008 r. (data stempla pocztowego na kopercie k. 10) uznać należało za wniesioną w terminie. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Na tle powołanej regulacji prawnej przyjąć należy, że wskazana w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym uchwała stanowi niewątpliwie materialnoprawną przesłankę do wniesienia skargi, stanowiącą upoważnienie do podejmowania czynności prawnych zmierzających do uchylenia lub pozbawienia znaczenia prawnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Celem powyższego przepisu jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, że przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organ gminy, którego akt został unieważniony, podejmie wewnętrzne rozstrzygnięcie, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i żąda rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny. Uchwała, o jakiej mowa wyżej, może zatem zostać podjęta albo jako uchwała w sprawie skierowania skargi do sądu administracyjnego i następnie może zostać wykonana przez upoważniony do tego organ lub osobę. Może również zostać podjęta jako uchwała zatwierdzająca już wniesioną przez wójta skargę na akt nadzoru. Wobec powyższego Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela poglądu przedstawionego przez organ nadzoru jak i sądy administracyjne w powołanych przez organ orzeczeniach, iż przesłanką dopuszczalności skargi jest podjęcie uchwały o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym do jej wniesienia. Przepis art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Zapis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie ustanawia terminu do podjęcia uchwały lub zarządzenia, co nie wyklucza podjęcia stosownej uchwały w tym przedmiocie po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, a to z kolei skutkuje stwierdzeniem, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosowanego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (por. postanowienia: Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92, LEX nr 10908; z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, OSNP 1994 nr 9, poz.138; z 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94 i z 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 43/94 - OSNP1994 nr 12, poz. 186 i 185, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007, nr 1, poz. 6). Odnosząc się do meritum sprawy uznać należy, iż rozstrzygnięcie nadzorcze częściowo zostało wydane z naruszeniem prawa, co skutkowało częściowym uwzględnieniem skargi. Istotnym zagadnieniem do rozstrzygnięcia, które wyłoniło się na gruncie niniejszej sprawy jest ustalenie czy organ samorządu terytorialnego ma prawo określić bonifikatę wobec ogólnie określanego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości i przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. W ocenie organu nadzoru uregulowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. Organ wyjaśnił, iż uprawnienie rady dotyczy wyłącznie wyrażenia zgody na udzielenie zindywidualizowanemu nabywcy bonifikaty w określonej wysokości w odniesieniu do nieruchomości, dla której przedmiotowa opłata z tytułu jej sprzedaży została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z powyższym poglądem nie zgadza się skarżąca wskazując, iż ogranicza on Radzie Gminy racjonalną i zgodną ze społecznymi oczekiwaniami gospodarkę gminnym zasobem mieszkaniowym. Skarżąca zwróciła uwagę, iż z dniem 22 października 2007 r. weszła w życie duża nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami. Między innymi z tą datą wszedł w życie art. 68 ust. 3a, który stanowi: "... Zgoda o której mowa w ust. 1, 2c i 3 może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości..." Zdaniem skarżącej ustawa o gospodarce nieruchomościami w żadnym innym miejscu nie precyzuje ilu nieruchomości może dotyczyć zgoda Rady na sprzedaż lokali mieszkalnych z bonifikatą, a z pewnością nie zawęża tej zgody, jak twierdzi organ nadzoru do indywidualnych przypadków. Również Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela poglądu Wojewody. Po pierwsze błędnie przyjął organ nadzoru, że Rada może udzielić zgody dopiero po ustaleniu ceny. Wprawdzie w praktyce działalności jednostek samorządu mogą zdarzyć się i zapewne się zdarzają przypadki indywidualnie wyrażonej zgody na udzielenie bonifikaty, to jednakże nie można wykluczyć podejmowania przez radę uchwał, które odnoszą się do pewnej kategorii nabywców i pewnego rodzaju gruntów. Jeśli uchwała w sposób niepozostawiający wątpliwości określa zarówno przedmiot jak i wskazuje podmiotowo krąg nabywców oraz warunki do jakich odnosi się zgoda - to nie narusza ona art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami i może stanowić podstawę do udzielenia przez organ wykonawczy bonifikaty nabywcom gruntów gminnych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r., I OSK 1403/06). Zaskarżoną uchwałą Rada wyraziła zgodę na sprzedaż mieszkań wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wyrażając jednocześnie zgodę na udzielenie bonifikaty. Dokonując oceny przedmiotowej uchwały zwrócić należy uwagę na treść § 6 i 7 tej uchwały. Zgodnie z § 6 uchwały "gdy w budynku mieszkalnym zbyto część lokali mieszkalnych, a pozostali najemcy nie skorzystają z pierwszeństwa nabycia możliwa jest sprzedaż pozostałej części nieruchomości w trybie przetargowym. Powyższe ma zastosowanie również w przypadku, gdy żaden z najemców nie skorzystał z przysługującego mu pierwszeństwa." Natomiast zgodnie z § 7 uchwały "w przypadku przeznaczenia przez Gminę Czarnków do zbycia w drodze przetargu lokalu mieszkalnego nie przysługuje bonifikata udzielona niniejszą uchwałą." Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, iż dotyczyła ona ściśle określonych podmiotów tzn. najemców mających prawo pierwokupu. Zdaniem Sądu zakres podmiotowy jak również przedmiotowy (uchwała dotyczy wyłącznie lokali mieszkalnych) uchwały mieści się w upoważnieniu ustawowym, o którym mowa w art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Skoro podmioty, które z bonifikaty tej mogą skorzystać zostały zindywidualizowane na tyle ściśle, że organ wykonawczy przy ziszczeniu się pozostałych warunków, będzie mógł stosować bonifikatę w odniesieniu do lokali mieszkalnych tylko przy sprzedaży tych lokali ich najemcom korzystającym z prawa pierwokupu to stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 i § 7 uchwały uznać należy za nieprawidłowe. Dodatkowo zauważyć należy, że wymóg uzyskania każdorazowej zgody przy zamiarze właściciela - gminy, sprzedaży gruntów na rzecz najemców lokali mieszkalnych, którym przysługuje prawo pierwokupu, stanowiłby dodatkowe trudności organizacyjne, mnożąc bez racjonalnej ku temu potrzeby ilość podejmowanych uchwał o charakterze indywidualnym. Natomiast zgodzić należy się z organem nadzoru, iż określając w § 3 ust. 4 i 5 uchwały zasady uiszczania zaliczki, jej rozliczania oraz zasadę obciążania strony kosztami postępowania w razie rezygnacji z nabycia nieruchomości Rada Gminy przekroczyła swoje upoważnienia. Zasadnie organ nadzoru przytoczył art. 28 ust. 2 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą. Wobec powyższego skoro udzielenie bonifikaty dotyczy wyłącznie lokali mieszkalnych sprzedawanych w drodze bezprzetargowej to wszelkie ustalenia odnoście zaliczek, kosztów umowy i postępowania z tym związanego winno być ustalone w rokowaniach, a nie w drodze uchwały Rady Gminy. W tym miejscu należy zauważyć, iż powyższe uchybienie dostrzegła sama skarżąca, która na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. oświadczyła, że zgadza się z Wojewodą, iż kwestie techniczne nie powinny być zawarte w uchwale w zakresie poruszonym w skardze, a dotyczącym § 3 ust. 4 i 5 uchwały. Wobec powyższych uchybień organu nadzoru Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 148 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w pkt 2. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 ppsa i 206 ppsa. /-/ E. Makosz-Frymus /-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska za nieobecną /-/ P. Miładowski JH