III SA/Lu 254/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej za okres : [...] lipca 2007r. – [...] września 2007r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Komendant Komisariatu Policji w D. wydał w dniu [...] października 2007 r. opinię służbową w stosunku do komisarza T. K., obejmującą okres służby od 31 lipca 2007 r. do dnia 30 września 2007 r. , sporządzoną na urzędowym formularzu i zawierającą ocenę opisową. Organ opiniujący ocenił m.in. dyspozycyjność skarżącego oraz stopień realizacji przez niego zadań i czynności – jako "poniżej wymagań", a we wnioskach końcowych stwierdził, że skarżący jest nieprzydatny na zajmowanym stanowisku służbowym, a w związku z drugą opinią służbową o niewywiazywaniu się z obowiązków służbowych, może zostać przeniesiony na niższe stanowisko służbowe (k.149-151 akt osobowych). T. K. otrzymał egzemplarz opinii w dniu 18 października 2007 r. i stosownie do pouczenia, złożył od niej odwołanie w dniu 30 października 2007 r. (k.152-153 akt osobowych). Komendant Powiatowy Policji w R. decyzją z dnia 7 listopada 2007 r. uchylił w całości zaskarżoną opinię służbową i przekazał wydającemu opinię, celem sporządzenia nowej opinii (k.154 akt osobowych). Komendant Komisariatu Policji w D. ponownie wydał w dniu 9 listopada 2007 r. opinię służbową za okres od 31 lipca 2007 r. do dnia 30 września 2007 r. Opinia ta zawierała identyczne oceny i wnioski, jak opinia pierwotna (k.155-157 akt osobowych. Odwołanie od opinii złożył w dniu 13 grudnia 2007 r. T. K., zarzucając naruszenie § 16 -19 Zasad etyki zawodowej policjanta, stanowiących załącznik do Zarządzenia Nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. oraz § 9 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (k.158 – 160 akt osobowych). W uzasadnieniu odwołania T. K. zakwestionował w całości oceny i wnioski oraz ocenę opisową zawartą w zaskarżonej opinii służbowej. Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w R. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową (k.161 akt osobowych). Decyzja ta, nie zawierająca uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o sposobie i terminie wniesienia skargi sądowej, została doręczona T. K. w dniu 29 stycznia 2008 r. Pismem z dnia 14 kwietnia 2008 r. T. K. wystąpił do sądu z żądaniem przywrócenia terminu do wniesienia skargi na w/w decyzję. Zarządzeniem z dnia 1 lipca 2008 r. wydanym w sprawie III SO/Lu 4/08, pozostawiono w/w pismo bez rozpoznania uznając, że wnioskodawca mimo wezwania nie uzupełnił braków formalnych wniosku, tj. nie złożył dwóch egzemplarzy skargi. Zażalenie na powyższe zarządzenie złożył T. K.. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że ustalenia zawarte w zaskarżonym zarządzeniu są wadliwe, skoro stosownie do otrzymanego pouczenia złożył dwa egzemplarze skargi w dniu 16 czerwca 2008 r. za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w R. . Prawomocnym zarządzeniem z dnia 8 sierpnia 2008 r., sędzia sprawozdawca uchylił własne zarządzenie z dnia 1 lipca 2008 r. wydane w sprawie sygn. akt III SO/Lu 4/08. Prawomocnym postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywrócił T. K. termin do złożenia skargi na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] stycznia 2008 r. , Nr [...]. W skardze sądowej (k.6-8 akt III SA/Lu 254/08) T. K. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od opinii służbowej wydanej przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi zakwestionował ustalenia i oceny zawarte w tej opinii, która została utrzymana w mocy przez Komendanta Powiatowego Policji w R. Stwierdził również, że rozstrzygnięcia wydane w obu instancjach są niesprawiedliwe i nieobiektywne. W opiniowanym okresie, skarżący był zawieszony w czynnościach służbowych do dnia 14 sierpnia 2007 r. , a następnie od 26 sierpnia 2007 r. do 12 września 2007 r. przebywał na zaplanowanym urlopie wypoczynkowym. Tak więc faktycznie w okresie objętym opinią służbową , skarżący był w służbie tylko 17 razy, a opiniujący wydał negatywną ocenę powołując się na błahe zdarzenia oraz kłamliwe i spreparowane przez siebie dowody odnośnie rzekomej nieprzydatności na zajmowanym stanowisku. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w R. wnosił o odrzucenie, ewentualnie zaś o oddalenie skargi. W uzasadnieniu ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skierowanych do opinii służbowej wydanej przez Komendanta Komisariatu Policji w D. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Naprzód należy rozstrzygnąć, czy ostateczna opinia służbowa może być zakwestionowana w postępowaniu sądowym przez funkcjonariusza policji podlegającego opiniowaniu. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 4 października 2005 r. , sygn. Tw 5/2005 (OTK ZU 2006/6B, poz. 252) stwierdził, że aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 98, poz. 890 ze zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem, nie wykluczają drogi sądowej do kwestionowania treści opinii. Pogląd ten został zaakceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przyjmuje się, że stosownie do § 11 ust. 6 rozporządzenia – przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a (zob. postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. I OZ 93/08; wyrok WSA Lublinie z dnia 20 maja 2008 r. , sygn. III SA/Lu 584/07 – opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy o Policji, policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Opiniowanie nie jest celem samym w sobie, gdyż służy celom uszczegółowionym w regulacjach, które od rodzaju uzyskanej opinii oraz od częstotliwości uzyskania oznaczonego rodzaju opinii uzależniają zmianę lub rozwiązanie stosunku służbowego policjanta (patrz art. 38 ust. 2 pkt 3 oraz art. 41 ust. 2 pkt 1). Okresowa opinia służbowa jest aktem administracyjnym przełożonego służbowego policjanta, który w oparciu o dostępne mu środki dowodowe stwierdza fakty, jakie wynikają z przeprowadzonych dowodów. Jest ona aktem, w którym przełożony służbowy stwierdza, czy rozwój zawodowy opiniowanego funkcjonariusza Policji przebiega we właściwym kierunku czy kierowane do opiniowanego rozkazy i polecenia są wykonywane należycie oraz czy zachodzą przesłanki awansowania służbowego lub służbowej degradacji, nie wyłączając zwolnienia ze służby. Opinia służbowa jest zatem sui greneris decyzją administracyjną. Z przepisów art. 35 ustawy o Policji i § 8-11 rozporządzenia wynika, że opinia służbowa policjanta (nazwana przez prawodawcę "decyzją") spełnia wszelkie przesłanki dotyczące decyzji administracyjnej, płynące z art. 1 pkt 1 k.p..a). W formie opinii służbowej, właściwe do wydania opinii i do rozpatrzenia odwołania od opinii organy Policji, władczo rozstrzygają sprawę indywidualną policjanta, wydając opinię, w której decydują o kształcie oraz bycie stosunku służbowego, tj. materialnym stosunku prawnoadministracyjnym łączącym policjanta z organem Policji. Jako decyzja administracyjna, opinia służbowa policjanta podlega wymogom formalnym stawianym decyzjom administracyjnym, w szczególności powinna zawierać obligatoryjne składniki decyzji, takie jak: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi (w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego), a także uzasadnienie faktyczne i prawne. Decyzja administracyjna wydawana w ramach uznania administracyjnego dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, jednakże przy określeniu kryteriów ocennych, jakimi ma się kierować organ administracyjny przy wydawaniu decyzji. Swobodne uznanie organu nie może nosić cech dowolności; decyzja taka (jak każda) powinna być wynikiem wszechstronnej oceny konkretnego przypadku, dokonanej na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego. Uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet w sytuacji istnienia ważnego interesu tej strony. Weryfikacja sądowa ostatecznej decyzji zmierza do ustalenia, czy prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy, dostatecznie indywidualizowanym przeslankami. Szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji, o charakterze uznaniowym ma uzasadnienie decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia, uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia 14 stycznia 2008 r. , nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o uprawnieniu wniesienia od niej skargi sądowej. Jeżeli w przypadku podjęcia przez przełożonego decyzji, o jakiej mowa w § 11 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia wymagane jest wskazanie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy wydawaniu ponownej opinii, to a contrario – w przypadku podjęcia decyzji przewidzianej w § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia - owa decyzja ostateczna powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, skoro w przypadku opinii służbowych, obowiązek sporządzenia uzasadnienia spoczywa na organie I instancji, które zawiera się w ocenie opisowej, to podobna powinność dotyczy organu II instancji. W myśl art. 7 Konstytucji RP – władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego, natomiast stosownie do art. 2 – Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Działanie organu administracji publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie podające się kontroli, nie może być uznane za zgodne z prawem. Organ powinien uzasadnić swe rozstrzygnięcie i zawrzeć w nim motywy, które uwiarygodniają wydaną decyzję danej treści. Brak uzasadnienia uniemożliwia kontrolę zgodności z prawem w zakresie zarówno podstaw prawnych jak i faktycznych, które powinny być znane sądowi i stronie, a nie domniemywane. W tych okolicznościach uznać trzeba, że brak uzasadnienia opinii służbowej stanowi istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej opinii i zobowiązanie organu do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej, zawierającej wszystkie niezbędne składniki, a w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne, pozwalające w wypadku wniesienia przez stronę skargi do sądu administracyjnego, na pełną kontrolę jej legalności. Przeprowadzając ponownie postępowanie odwoławcze, Komendant Powiatowy Policji w R. dostosuje się do powyższych wskazań. Organ decyzyjny będzie miał również na uwadze to, że pomiędzy Komendantem Komisariatu Policji w D., a skarżącym istnieje konflikt spowodowany zdarzeniem z dnia 4 lipca 2007 r., który pośrednio dotyczy również Komendanta Powiatowego Policji w R. (rzekome obraźliwe słowa wypowiedziane pod adresem nadkomisarza M. K.). Uwzględni również fakt wydania przez L. Komendanta Wojewódzkiego Policji orzeczenia nr 33 z dnia 9 listopada 2007 r. , uniewinniającego skarżącego od postawionego mu zarzutu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego dotyczącego zdarzenia z dnia 4 lipca 2007 r. Dołączy do akt sprawy stanowisko Komendanta Komisariatu Policji w D. wraz z całością przekazanych materiałów będących podstawą wydania opinii (§ 11 ust. 1 zdanie 2 rozporządzenia), sprawozdanie komisji powołanej do zbadania odwołania oraz wszystkie dowody przywołane w ustaleniach owej komisji. Komendant Powiatowy Policji w R. podda szczegółowej analizie wszystkie okoliczności sprawy i wyda właściwą decyzję w II instancji, przy czym nie jest on związany wnioskami zawartymi w sprawozdaniu z pracy komisji powołanej do zbadania odwołania. Z tych względów, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II uzasadnia art. 152 p.p.s.a.