VII SA/Wa 1621/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty O. kwotę 620 zł (sześćset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 88 a ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], nakładające na Starostę O. karę pieniężną w wysokości 23.500 zł za 47 dni zwłoki w związku z nie wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na utwardzenie P. [...] w B., w części przyległej do P. [...] na działce nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nałożył na Starostę O. karę pieniężną w wysokości 9000 zł. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Wojewoda [...] po przeprowadzeniu kontroli terminowości załatwienia sprawy, dotyczącej pozwolenia na utwardzenie P. [...] w B., w części przyległej do P. [...] na działce nr [...] ustalił, że Starosta O. nie wydał decyzji kończącej postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wniosek o pozwolenie na budowę wycofano po upływie 112 dni od dnia jego wpłynięcia. Wojewoda [...] przyjął, że data wycofania wniosku o pozwolenie na budowę tj. dzień 25 września 2007 r., stanowi datę zakończenia postępowania. W związku z powyższym uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do 47 dniowego przekroczenia terminu, wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] Wojewoda [...] nałożył na Starostę O. karę pieniężną w wysokości 23.500 zł. Na postanowienie Wojewody [...] zażalenie wniósł Starosta O. Po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego organ odwoławczy wydał postanowienie w dniu [...] grudnia 2007 r., znak: [...], mocą którego utrzymał zaskarżone postanowienie Wojewody [...]. Powyższe postanowienie organu odwoławczego, zaskarżył Starosta O. w dniu [...] stycznia 2008 r., składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na skutek złożonej przez Starostę O. skargi na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżone postanowienie organu odwoławczego. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania zażaleniowego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż prawidłowo określono początek biegu terminu wskazanego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane na dzień 5 czerwca 2006r., kiedy do organu wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę. Wniosek o pozwolenie na budowę został wycofany w dniu 25 września 2007 r., czyli po upływie 112 dni od dnia jego wpłynięcia. Organ zauważył, iż zgodnie z w/w orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, od biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, podlega odliczeniu "czas związany z wydaniem postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji" czyli 29 dni od 25 lipca 2007 r. do 23 sierpnia 2007 r. Odliczenie od czasu trwania postępowania (112 dni) 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz w/w 29 dni wskazuje, że w przedmiotowej sprawie doszło do 18 dniowego przekroczenia terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 9.000 zł. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta O., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie. W swojej skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2008 r. skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, iż odliczeniu od 65 dniowego terminu podlega czas od daty wezwania strony do usunięcia braków do chwili złożenia przez stronę uzupełnionego błędnie wniosku, zamiast do dnia zakreślonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na uzupełnienie braków oraz naruszenie w/w przepisu, poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie w przedmiocie nałożenia kary ma charakter postępowania odrębnego. Starosta O. powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 336/08, w którym zawarte jest stwierdzenie, iż czas od dnia nałożenia postanowieniem obowiązku uzupełnienia braków wniosku, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie, bądź wcześniejszego ich uzupełnienia, stanowi okres niezawinionej zwłoki, oraz wskazał, iż datę 23 sierpnia 2007 r. można by uznać za "wcześniejsze uzupełnienie", gdyby to uzupełnienie nastąpiło w sposób prawidłowy, jednakże to uzupełnienie nastąpiło w sposób nie spełniający wymogów postanowienia. Skarżący nie mógł odmówić wydania pozwolenia, czekając na pełne uzupełnienie dokumentacji do terminu określonego w postanowieniu, czyli do 24 września 2007 r. Strona skarżąca powołała się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 337/08, zgodnie z którym, nie wydanie przez organ, w przypadku cofnięcia wniosku przez inwestora, decyzji o umorzeniu postępowania w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, nie może uzasadniać wymierzenia organowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Termin wynikający z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest bowiem terminem do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę czyli decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty /decyzji o pozwoleniu na budowę lub o odmowie pozwolenia na budowę/, jaką decyzja o umorzeniu postępowania nie jest. Starosta O. podtrzymał ponadto swoje stanowisko, iż postępowanie w przedmiocie nałożenia kary ma charakter wpadkowy, nie zaś odrębny, w związku z powyższy, karanie organu administracji architektoniczno-budowlanej po zakończeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę było niemożliwe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem przepisu ust. 6 art. 35 w/w ustawy, w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie mają przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wprowadza jedynie dodatkowe środki dyscyplinujące organ, w zakresie przestrzegania terminów załatwienia sprawy o pozwoleniu na budowę. Jako, że do prowadzenia takiego postępowania mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego też odliczeniu od terminu 65 dniowego nie podlegają okresy zawiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu, ani też inne zwykłe podejmowane w toku każdego postępowania czynności organu. Przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wskazuje, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Z brzmienia przepisu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wynika zatem, iż do terminu 65 dniowego, o którym jest mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki merytoryczne dokumentacji, a także braki formalne wniosku, nie pozwalają organowi administracji publicznej na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie, zmierzającego do szybkiego zakończenia sprawy administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien zdaniem Sądu podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić trzeba, że zwłoka związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ, wiąże się jedynie z winą strony, która wnosząc o wydanie pozwolenia na budowę przedłożyła niepełną lub posiadającą błędy dokumentację niezbędną do rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku zawierającego braki merytoryczne projektu, w sytuacji gdy jednocześnie ma obowiązek wezwania wnioskodawcy do jego uzupełnienia. Czas wyznaczonym na uzupełnienie projektu jest czasem oczekiwania, w którym organ prowadzący postępowanie nie może wydać żadnych rozstrzygnięć, zarówno pozytywnych jak i negatywnych, w zakresie złożonego wniosku. Czynność ta ma charakter obligatoryjny, a od jej przeprowadzenia uzależnione jest rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest więc niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwolenia na budowę. Powyższe stanowisko Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jest już ugruntowanym stanowiskiem, mającym swoje oparcie we wcześniejszych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadłych w sprawach m.in. sygn. akt VII SA/Wa 1348/06, VII SA/Wa 1275/07, VII SA/Wa 232/06. Organ powinien mieć zatem na uwadze, że czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia braków wniosku, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie, bądź wcześniejszego ich uzupełnienia, stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy prawidłowo określiły początek biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tj. 5 czerwca 2007 r., bowiem ustawa właśnie od tej daty nakazuje liczyć bieg terminu do wydania takiej decyzji. Jednakże, biorąc pod uwagę, twierdzenia Starosty O. zawarte w skardze, organy niezasadnie nie odliczyły całego okresu czasu związanego z wydaniem postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji. Starosta O. wskazał bowiem, iż w dniu [...] sierpnia 2007r. wpłynął do organu uzupełniony projekt, który nie spełniał wymogów wynikających z postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. W zaistniałej sytuacji organ miał pełne prawo wyczekiwać do upływu okresu wyznaczonego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2007 r., na wypełnienie przez inwestora obowiązków nałożonych w/w postanowieniem. Jedynie w przypadku, gdyby inwestor wypełnił, przed oznaczonym okresem, wszystkie obowiązki nałożone postanowieniem, organ nie miałby prawa zwlekać z rozpatrzeniem sprawy. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, w głównej mierze organy powinny mieć jednak na uwadze, iż wniosek o pozwolenie na budowę został przez inwestora wycofany w dniu 25 września 2007 r. Biorąc pod uwagę, iż sankcja wymierzenia kary grzywny, ma na celu zdyscyplinowanie organu, w zakresie przestrzegania terminów do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz ochronę interesu inwestora, to w przypadku cofnięcia wniosku o pozwolenie na budowę, skoro decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie została wydana, wymierzenie kary nie znajduje uzasadnienia. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...], zasadność wymierzenia grzywny, w przypadku cofnięcia wniosku o pozwolenie na budowę, poddana została pod rozwagę organu, jednakże organ nie odniósł się do tej kwestii, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu kwestia ta ma jednakże zasadnicze znaczenie przy rozpatrywaniu sprawy, gdyż termin wynikający z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest terminem do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę czyli decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty /decyzji o pozwoleniu na budowę lub o odmowie pozwolenia na budowę/ - zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 337/08. Odnosząc się do zarzutu skargi, jakoby postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, było postępowaniem wpadkowym w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, wskazać należy, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia ma obowiązek dokonywania kontroli co do przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. W czasie tej kontroli dokonuje ustaleń tylko w tym zakresie na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę. Ma również obowiązek wymierzenia kary grzywny organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Jest to więc postępowanie szczególne podlegające przepisom, które obowiązują w czasie orzekania o karze za nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 336/08). Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.