II SA/Wr 324/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008r. sprawy ze skargi K. i J. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji w sprawie odmowy wydania nieuwierzytelnionej kserokopii ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem nr [...]z dnia[...]. organ I instancji na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. odmówił wydania nieuwierzytelnionej kserokopii określonej ekspertyzy. Według uzasadnienia, w toku postępowania prowadzonego przez ten organ zobowiązano W. Masełko do dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku przy ul. [...] Skarżący jako strony tego postępowania zwrócili się do organu o wydanie kserokopii przedłożonej ekspertyzy. W ocenie organu, z art. 73 § 1 k.p.a. nie wynika obowiązek wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy. Według art. 74 § 2 k.p.a. stronie można odmówić przeglądania akt spraw, a więc także sporządzania kserokopii. Ekspertyza techniczna to nie to samo, co pismo, protokół czy notatka. Jest to szczególny rodzaj dokumentu, w którym zawarta jest myśl techniczna wynikająca z oględzin, badań i analiz. Dokumentacja taka nie powinna być powielana i udostępniania na zewnątrz. W zażaleniu na to postanowienie skarżący działający przez adwokata wywodzili, że odmowa nastąpiła z naruszeniem art. 73 § 2 k.p.a., chociaż skarżący domagali się wydania im nieuwierzytelnionej kopii ekspertyzy. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił powyższe postanowienie i umorzył postępowanie I instancji. Według uzasadnienia, skarżący zamieszkali przy ul. [...] zwrócili się na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. o wydanie kserokopii ekspertyzy technicznej budynku położonego przy ul. [...], przedłożonej przez W. Masełkę w wykonaniu postanowienia organu nadzoru budowlanego z dnia 20.04.2007r. Tymczasem NSA w wyroku z 17.07.1996r. SA/Sz 2308/95 /nie publ./ wyjaśnił, że przepis ten nie przewiduje wydania dokumentów z akt sprawy lub ich doręczenia pocztą. Jednak w orzecznictwie NSA wyjaśniono /wyrok z 3.04.2001r. II SA 2580/00 niepubl./, że w pojęciu "sporządzanie notatek i odpisów z akt sprawy" mieści się sporządzenie kopii przy użyciu kserokopiarek lub innego urządzenia. Stanowi ono uprawnienie stron postępowania, jednak organ nie ma obowiązku sporządzania kserokopii i doręczania ich stronie /wyrok z 27.11.1996r. I SA/Lu 139/96 Lex nr 28 938/. Oznacza to, że strona nie może żądać od organu nieuwierzytelnionych kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy /tak P. Przybysz KPA s. 173, wyrok NSA z 29.03.2001r. II SA 2580/00 Wokanda 2002 nr 1, poz. 26, Komentarz do KPA G. Łaszczyca i inni/. O niezasadności takiego żądania organ powinien zawiadomić stronę pismem, gdyż przepis art. 74 § 2 k.p.a. nie obejmuje odmowy sporządzania kserokopii akt sprawy przez organ. Postępowanie należało więc umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie im sporządzenia odpisu dokumentu techniką kserowania. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Według skarżących organ administracyjny nie ma możliwości odmowy wydania kserokopii dokumentu z akt sprawy. Żądana ekspertyza jest skarżącym niezbędna w toku dalszego postępowania administracyjnego. Organ najpierw odmówił wydania dokumentu "do ręki" i dlatego skarżący zażądali jego dostarczenia drogą początkową. Umorzenie postępowania pozbawiło skarżących możliwości otrzymania dokumentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnienia komentarzowe i tezy prawne orzecznictwa na tle art. 73 § 1 k.p.a. bywają sprzeczne, bądź niejasne, co zapewne tłumaczy treść przedstawionych przez strony wywodów, również niespójnych lub nieprzekonujących. Uzasadniony był natomiast podstawowy zarzut skargi, z tym że organ w sposób istotny naruszył nie tylko i nie tyle art. 73 § 1 k.p.a., lecz przede wszystkim art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 74 § 2 k.p.a. Wymaga wskazania, że udostępnianie akt sprawy umożliwia realizację zasady jawności postępowania wobec strony, a na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz wyrażonego w art. 51 ust. 3 Konstytucji R.P. prawa dostępu każdego do dotyczących go urzędowo dokumentów i zbiorów danych /KPA Komentarz R. Kędziora Wyd. 2005 s. 193/. Jak dalej wyjaśnia cytowany komentator, przez pojęcie akt sprawy należy rozumieć całość materiałów postępowania będących w posiadaniu administracji. Podano tam /s.195/, że uprawnienie strony do sporządzania odpisów z akt sprawy może być realizowane przez sporządzenie kserokopii pism zawartych w aktach. Pogląd orzecznictwa, że organ nie ma obowiązku wydania stronom tych kserokopii należy tłumaczyć nie w ten sposób, że takie żądanie strony jest niedopuszczalne, lecz że to strona powinna ponosić koszty sporządzania kserokopii. Organ ma swobodę przy tworzeniu warunków sporządzania kserokopii, lecz odmowa ich wydania narusza art. 73 § 1 k.p.a. . Kolejno komentator wyjaśnia /k. 197/, że postanowienie o odmowie dostępu do akt /art. 74 § 2 k.p.a./ dotyczy wszystkich przypadków, zatem nie tylko tych wymienionych w art. 74 § 1 k.p.a. Jeżeli więc ktokolwiek wystąpi do organu o wydanie odpisu /kserokopii/ z akt sprawy, to nigdy nie powstanie stan bezprzedmiotowości tej kwestii, lecz w każdym przypadku odmowy należy wydać postanowienie odmowne, gdyż jedynie ono służy wyrażeniu stanowiska organu o bezpodstawności żądania. W komentarzu powołanym przez organ /A. Matan Tom I s. 657/ sporządzenie kopii pisma z akt sprawy za pomocą kserokopiarki zaliczono do pojęcia udostępniania akt /art. 73 § 1 k.p.a./, aby następnie, bez uzasadnienia przedstawić tezę, że strona nie może żądać od organu nieuwierzytelnionych kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Jest to teza niejasna lub sprzeczna z wstępnym założeniem, że stanowi ono formę dostępu do akt sprawy. Trzeba powtórzyć, że kwestie techniki sporządzania kserokopii i jego kosztów wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ, lecz nie należą do istoty obowiązku organu wyrażonego w art. 73 § 1 k.p.a., a tym bardziej nie mogą organu z tego obowiązku zwalniać. Dalej komentator wyjaśnia, że akta sprawy nie mogą być dzielone na części dostępne dla strony i na części dla niej niedostępne. Także wyraża pogląd, że postanowienie z art. 74 § 2 k.p.a. dotyczy wszelkich przypadków odmowy. Według A. Wróbla /Wyd. II s. 470/ przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy. Autor pomija zagadnienie wydawania z akt kserokopii. W komentarzu J. Borkowskiego /wyd. 6, s. 376/ wskazano jedynie, że art. 73 § 1 k.p.a. nie stwarza żadnych ograniczeń w wykonywaniu odpisów z akt sprawy. W zakresie orzecznictwa sądowego powołać można najpierw wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 29/06 z 20.04.2006r. Lex nr 220893, z którego organ zaczerpnął argumentację prawną, w której z kolei powołano wyrok NSA I SA/Lu 139/96 Lex nr 29938 z 27.11.1996r. W tym nurcie orzecznictwa powtarza się, że organ nie ma obowiązku sporządzania kserokopii z akt sprawy i doręczania ich stronie. Jest to teza bezwzględnie słuszna, jednak nie oznacza ona, że organ nie ma powinności umożliwienia stronie odpłatnego wykonania tych kserokopii w siedzibie organu. Czym innym jest bowiem obowiązek urzędowego doręczania kserokopii z akt sprawy na koszt administracji, a czym innym obowiązek organu udostępnienia akt stronie w formie uzyskania kserokopii w danym urzędzie. Na ten temat najpełniej wypowiedział się NSA w orzeczeniu z 8.04.1998r. I SA/Gd 1657/97 Lex nr 35920, w którym ustalono obowiązek organu stworzenia możliwości wydania kserokopii akt sprawy, za odpowiednią odpłatnością. Podkreśla to również często powoływany wyrok NSA z 29.03.2001r. II SA 2580/00 Lex nr 46 359, Wokanda 2002/1/26, MPr 2001/9/475, Wspólnota 2002/29-30/52, być może niejednolicie rozumiany, gdyż od urzędnika jednocześnie wymaga się aby stworzył warunki otrzymania przez stronę kserokopii w siedzibie urzędu oraz poucza się go, że nie ma obowiązku sam sporządzić tych kserokopii i jeszcze doręczać je urzędowo stronie. W taki też sposób należy odczytywać uzasadnienie wyroku GSK 898/04 z 5.07.2005r. Lex nr 190721. Kwestii tych nie rozróżniono także w uzasadnieniu wyroku WSA II SA/Lu 469/07 z 9.10.2007r. Lex nr 347947, w którym być może od okoliczności danego przypadku bądź możliwości technicznych urzędu uzależniono możność domagania się przez stronę wydania jej kserokopii akt sprawy. Odnośnie stanowiska prawnego tut. Sądu powołać należy wyrok II SA/Wr 51/07 niepubl., od którego skarga kasacyjna uległa oddaleniu wyrokiem NSA II OSK 1271/07 z 22.10.2008r. /również niepubl./, w którym tut. Sąd wyraził pogląd prawny, że na tle art. 73 § 1 k.p.a. brak jest podstaw prawnych do odmowy sporządzenia kopii dokumentów za pomocą kserokopiarki. W nawiązaniu do tego poglądu NSA wskazał, że nawet językowa wykładnia art. 73 § 1 k.p.a. nie uprawnia do interpretacji zmierzającej do wyłączenia możliwości sporządzenia – na wniosek strony i na jej koszt – odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym za pomocą kserokopiarki. Organ powinien umożliwić stronie uzyskanie kserokopii, szczególnie gdy na terenie urzędu działa odpowiedni punkt usługowy. Należy umożliwić stronie sporządzenie kserokopii na jej koszt. Organ może domagać się zwrotu poniesionych kosztów wykonania kserokopii. Należy ponadto rozważyć, czy wniosek strony nie powinien podlegać opłacie skarbowej. Jak wynika z dotychczasowych rozważań, organ bezzasadnie utożsamiał obowiązek umożliwienia stronie sporządzenia kserokopii z obowiązkiem sporządzenia kserokopii przez organ i na jego koszt. Wbrew stanowisku organu, każda odmowa udostępnienia akt wymaga wydania postanowienia. Nie miał też racji organ I stopnia, że w jawnych dla strony aktach sprawy i przy braku okoliczności z art. 74 § 1 k.p.a., należy wyodrębnić jakieś ich części wyłączone spod obowiązku ustanowionego w art. 73 § 1 k.p.a. W przypadku zatem, gdy organ posiada techniczne możliwości sporządzenia kserokopii ekspertyzy, powinien umożliwić skarżącym jej wykonanie, za ewentualnym zwrotem związanych z tym kosztów. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania sądowego gdyż skarżący pomimo pouczenia o treści art. 200 i art. 210 § 1 p.p.s.a. nie zgłosili wniosku o ich przyznanie. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. H.B. 16.01.2009r.