II SA/Łd 803/08

Dnia 11 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Ż. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranej pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. LS Decyzją z dnia 1 marca 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał Ż.S. na okres od dnia 1 marca 2006 r. do dnia 30 września 2006 r. pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki w kwocie 486,30 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 13 listopada 2006 r. nr [...] organ I instancji: uznał za świadczenie nienależnie pobrane pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki w łącznej kwocie 3.404,10 zł wypłaconą stronie na mocy decyzji z dnia 1 marca 2006 r. w okresie od dnia 1 marca 2006 r. do dnia 30 września 2006 r.; orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w 24 ratach począwszy od miesiąca grudnia 2006 r. Zdaniem organu, w trakcie korzystania przez stronę z przyznanego świadczenia zmianie uległa jej sytuacja materialna i w rezultacie strona przestała kwalifikować się do przedmiotowej pomocy. O fakcie tym Ż.S. nie poinformowała organu. Powyższe rozstrzygnięcie po rozpoznaniu odwołania Ż.S., zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 20 grudnia 2006 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia 2 kwietnia 2007 r. nr [...]: uchylił w całości własną decyzję z dnia 1 marca 2006 r.; uznał za świadczenie nienależnie pobrane pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki w łącznej kwocie 3.404,10 zł, wypłaconą stronie od 01.03.2006 r. do 30.09.2006 r. na podstawie decyzji z dnia 01.03.2006 r.; zażądał zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w 30 ratach po 113,47 zł miesięcznie, począwszy od miesiąca maja 2007 r. Wskazane rozstrzygnięcie na skutek rozpoznania odwołania Ż.S. zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 28 maja 2007 r. nr [...]. W jej uzasadnieniu, organ odwoławczy zobowiązał Prezydenta Miasta Ł. do rozpoznania wniosku strony o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Wobec powyższego, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia 2 kwietnia 2007 r. nr [...] odmówił Ż.S. odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranej pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki w łącznej wysokości 3.404,10 zł. Wskazane orzeczenie zostało następnie w dniu 22 sierpnia 2007 r. utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2008 r. Ż.S. zwróciła się do organu I instancji o umorzenie pozostałej do spłacenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia, motywując to koniecznością wpłacenia jednorazowo w miesiącu lipcu 2008 r. kwoty 720 zł na poczet obrony pracy magisterskiej, co jest dla niej znacznym obciążeniem. Strona wskazała, iż stan zdrowia jej babci pogorszył się i wobec tego zwiększeniu uległy również wydatki na leki, w których strona częściowo partycypuje. Ż.S. zwróciła również uwagę na skomplikowaną sytuację prawną jej ojca, zatrzymanego przez francuską prokuraturę, w stosunku do którego czuje się moralnie zobowiązana do udzielenia pomocy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 98 i art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 64, poz. 593), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 135, poz. 960) odmówił odstąpienia od żądania zwrotu pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranej pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki w wysokości 2.954,10 zł. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ podniósł, iż w okresie od września 2007 r. do maja 2008 r. strona dokonywała regularnych wpłat po 50 zł miesięcznie na poczet nienależnie pobranego świadczenia. Z uwagi na to, iż spłaciła już kwotę 450 zł do spłaty pozostała jej jeszcze kwota 2.954,10 zł. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono ponadto, że wnioskodawczyni nadal mieszka z babcią K.S., prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, opłaca po połowie świadczenia mieszkaniowe i nadal studiuje w Społecznej Wyższej Szkole Przedsiębiorczości i Zarządzenia w Ł. Dochód jej stanowi renta rodzinna po zmarłym dziadku w wysokości 1.089,15 zł. Zdaniem organu, osiągany przez stronę dochód przewyższa kwotę 477 zł, stanowiącą kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Oceniając sytuację materialną strony pod kątem przesłanek przewidzianych w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, Prezydent stwierdził, iż posiada ona stałe dochody i bezspornie żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie stanowi dla niej nadmiernego obciążenia i nie niweczy udzielonej pomocy. Ż.S. jest osobą dorosłą, która powinna ponosić konsekwencje swoich działań. Zobowiązania moralne strony wobec jej ojca i babci nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W odwołaniu od powyższej decyzji Ż.S. wniosła o jej uchylenie, podnosząc tożsame argumenty, co we wniosku o umorzenie pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 pkt 16, art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium szczegółowo przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i powołując się na regulacje art. 6 i 7 k.p.a., art. 98 i 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stwierdziło, iż biorąc pod uwagę fakt osiągania przez stronę stałych dochodów w wysokości 1.089,15 zł miesięcznie, nie ma wątpliwości, że żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie stanowi dla Ż.S. nadmiernego obciążenia. Zdaniem organu, strona kieruje się emocjami, które nie mogą decydować o uznaniu, iż w rozpoznawanej sprawie występuje słuszny interes strony, przemawiający za uwzględnieniem jej wniosku. Interes obywatela, jak podkreśliło Kolegium winien być słuszny w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Ż.S. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i odstąpienie od żądania zwrotu pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranej pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki, zarzucając naruszenie: 1. art. 106 ust. 3a w zw. z art. 109 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zmiana dochodu w postaci otrzymywanej przez skarżącą renty rodzinnej po zmarłym dziadku w okresie pobierania świadczenia pieniężnego na kontynuowanie nauki, nie przekroczyła 10 % kryterium dochodowego, na podstawie którego przyznano stronie to świadczenie i tym samym nie mogła mieć wpływu na jego wysokość, 2. art. 16 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej, poprzez uznanie, że przyznane świadczenie jest nienależnie pobranym, w sytuacji gdy w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji skarżąca podała prawdziwe informacje o jej dochodach, 3. art. 106 ust. 5 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że zmiana dochodu o 53 zł miesięcznie jest tożsama z istotną zmianą jej sytuacji dochodowej i na tej podstawie uchylenie decyzji przyznającej pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki, 4. art. 104 ust. 4 ustawy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że żądanie zwrotu przedmiotowego świadczenia stanowi nadmierne obciążenie skarżącej z uwagi na niezwykle trudną sytuację majątkową i osobistą w jakiej się znajduje, a nadto niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, zwłaszcza, że przyznane świadczenie w całości przeznaczyła na wydatki związane w kosztami studiów w Społecznej Wyższej Szkole Przedsiębiorczości i Zarządzania w Ł., 5. art. 80 k.p.a., przez błędną ocenę dowodów mającą wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż skarżąca otrzymała decyzję ZUS o waloryzacji renty rodzinnej w dniu 1 marca 2006 r., podczas gdy brak jest dowodu doręczenia tej decyzji, a z informacji przekazanych przez ZUS wynika, że decyzje waloryzujące od dnia 1 marca 2006 r. świadczenia emerytalne i rentowe zostały przekazane do urzędu pocztowego w okresie od 14 marca 2006 r. do 13 kwietnia 2006 r., 6. art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji uznaniowej z pominięciem słusznego interesu strony, a zwłaszcza nieuwzględnienie jej trudnej sytuacji życiowej i majątkowej. W motywach skargi, Ż.S. podniosła szereg zarzutów merytorycznych pod kątem decyzji uznającej wypłacone świadczenie za nienależnie pobrane i zobowiązującej do jego zwrotu. Dodała przy tym, iż w związku z ukończeniem nauki na studiach ostatnią rentę otrzyma za okres do 30 września 2008 r. Podkreśliła, że wysokość renty nie pozwalała jej na poczynienie żadnych oszczędności, bowiem po dokonaniu niezbędnych opłat związanych z utrzymaniem mieszkania i czesnego za studia, na bieżące wydatki pozostawała jej niewielka kwota. Zdaniem skarżącej, zwrot przedmiotowego świadczenia, będzie dla niej nadmiernym obciążaniem i całkowicie zniweczy skutki udzielonej pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części ppsa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wspomnianej kontroli sąd administracyjny ocenia zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną tam podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranej pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. Zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ( tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Przepis ten odnosi się również do świadczeń nienależnie pobranych, o czym stanowi art. 98 powołanej ustawy. Cytowany przepis art. 104 ust. 4 daje uprawnienie osobom znajdującym się w trudnej sytuacji do ubiegania się o odstąpienie od nakazania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Oczywiście, jak wynika to z treści przepisu, ocenę zasadności wniosku osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia, ustawodawca pozostawia uznaniu organu rozstrzygającego. Organ ten zobowiązany jest jednak do wszechstronnego rozważenia przesłanek w przepisie tym wymienionych, a w szczególności do zbadania, czy żądanie zwrotu udzielonego świadczenia stanowić może dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też zniweczyć skutki udzielonej pomocy. Wskazane przesłanki interpretować należy zgodnie z założeniami i celami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a w szczególności mając na względzie, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, możliwości i zasoby. Należy przy tym pamiętać, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna również w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia się. Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że skarżąca w trakcie prowadzonego postępowania była słuchaczką V roku WSPiZ w Ł., że wcześniej była wychowywana w rodzinie zastępczej i obecnie zamieszkuje z 86 letnią babką, która tę funkcję rodziny zastępczej pełniła a także, iż jedynym jej źródłem utrzymania była renta po zmarłym dziadku w kwocie 1089,15 zł jak i to, że w okresie od września 2007 roku do maja 2008 roku dokonywała regularnych wpłat po 50 zł miesięcznie (łącznie 450 zł) na poczet zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W tym kontekście nie można zgodzić się z konkluzją organu zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, iż skarżąca "(...) jest osobą dorosłą i powinna mieć świadomość konieczności ponoszenia konsekwencji swoich działań także w aspekcie rzetelności w wypełnianiu zobowiązań wobec organu administracji, by nie przerzucać odpowiedzialności za jej prywatne sprawy i niepowodzenia w życiu." Niewątpliwie skarżąca podejmuje wysiłki zmierzające do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, poprzez zdobywanie wykształcenia, co niewątpliwie zasługuje na aprobatę w kontekście celów pomocy społecznej i daje szansę, że nie będzie w przyszłości beneficjentką tej pomocy. W toku postępowania Ż.S. konsekwentnie podnosiła, że starała się regulować należności, jednak w związku z przystąpieniem do obrony pracy magisterskiej ma obowiązek zapłacenia kwoty 720 zł a także, iż pogorszenie stanu zdrowia babki rodzi dodatkowe obciążenia. Wskazanych okoliczności organy jednak nie wyjaśniły w sposób należyty, z uchybieniem art. 7 i 77 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Odmawiając skarżącej zadośćuczynienia jej żądaniu organ wskazał, że uzyskiwanie stałych dochodów w wysokości 1089,15 zł powoduje, że żądanie zwrotu nienależnego świadczenia nie stanowi dla niej nadmiernego obciążenia i nie niweczy również udzielanej pomocy. Kolegium wywiodło również, iż strona kieruje się stosunkiem emocjonalnym, co zdaniem organu jest zrozumiałe, jednak interes obywatela winien być " słuszny" w znaczeniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności. Nie kwestionując co do zasady idei tej wypowiedzi, stwierdzić należy, iż nie odpowiada ona pojęciu prawidłowego zastosowania uznania administracyjnego. Wywodu tego nie odniesiono bowiem do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, przez co nacechowany jest on dowolnością i ogólnikowością. W ocenie sądu, to właśnie zasada prawdy obiektywnej zapisana w art. 7 kpa a także słuszny interes obywatela, obligowały organy do zbadania aktualnej sytuacji skarżącej, również w kontekście podnoszonych przez nią okoliczności, a następnie uzasadnienia rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Tym samym więc zarzut skargi w tej części uznać należy za zasadny. Skład orzekający opowiada się za poglądem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "(...) jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy to domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny" (wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 roku sygn. akt II SA 2036/01, Lex nr 82004, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 roku sygn. akt II SA 2880/99, Lex nr 79239). Oczywiście nie znaczy to, że organ w każdym przypadku ma obowiązek pozytywnego rozstrzygnięcia, zależy to bowiem od należytego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu petenta rozumianych jako konkretne, zindywidualizowane okoliczności. W aspekcie przedmiotowej sprawy, należy zgodzić się również z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 25 stycznia 2007 roku sygn. akt II SA 1800/06, Lex nr 320931, że w razie wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania (analogicznie wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2001 roku sygn. akt V SA 3718/00 ONSA 2002/3/124). Podobnie wypowiadały się wojewódzkie sądy administracyjne ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 roku sygn. akt II SA/Wa 2057/05, Lex nr 194432; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2005 roku sygn. akt II SA/Wa 1093/04, Lex nr 168038). W myśl przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa organ administracji obowiązany jest wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na tej podstawie ocenić czy dana okoliczność została udowodniona, bowiem dopiero dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych pozwala na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, w tym przypadku normy art.104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Rozpoznając więc ponownie sprawę, organ zadośćuczyni powinnościom wynikającym z cytowanych przepisów, wyjaśniając wszelkie okoliczności sprawy istotne dla rozstrzygnięcia o żądaniu strony, stosownie do przytoczonych wyżej wskazówek, co umożliwi należytą kontrolę, czy w sprawie prawidłowo zastosowano uznanie administracyjne i czy nie zostały przekroczone jego granice. Odnosząc się do zarzutów skargi, a dotyczących decyzji uznającej wypłacone świadczenie za nienależnie pobrane i zobowiązującej do jego zwrotu, stwierdzić należy, iż nie mogą one odnieść zamierzonego skutku, jako że nie dotyczą materii będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Przytoczone wyżej okoliczności obligowały sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa. B.C.