II SA/Ol 858/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi Gminy Morąg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 15 września 2008 roku nr NK.0911-268/08 w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczewie I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Morąg kwotę 240,-zł. ( dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 27 sierpnia 2008r. Rada Miejska w Morągu podjęła uchwałę Nr XXIII/371/08 o likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczewie z dniem 31 sierpnia 2008r., stanowiąc jednocześnie, iż uczniowie tej szkoły od 1 września 2008r. będą kontynuować naukę w Szkole Podstawowej nr 3 w Morągu. W związku ze skargą rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w Bogaczewie, zarzucającą naruszenie procedury likwidacyjnej, Wojewoda, pismem z dnia 1 września 2008r. zwrócił się do Burmistrza Morąga o nadesłanie informacji o liczbie uczniów tej szkoły, zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły oraz zawiadomienia kuratora oświaty i wychowania o zamiarze likwidacji szkoły. W dniu 3 września 2008r. przedmiotowa uchwała została przedłożona Wojewodzie, jako organowi nadzoru, w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem. W odpowiedzi na pismo z 1 września 2008r. Burmistrz Morąga pismem z dnia 8 września 2008r. poinformował Wojewodę, iż wymagane ustawowe terminy zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, zostały zachowane. W piśmie tym Burmistrz powołał się na spotkania z rodzicami odbyte w dniu 4 lutego 2008r. oraz na pismo z dnia 28 lutego 2008r. informujące rodziców uczniów o podjęciu przez Radę Miejską w Morągu uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej, która to formalnie wszczęła procedurę likwidacyjną szkoły. W piśmie tym rodzice otrzymali informację, iż szkoła może być zlikwidowana z dniem 31 sierpnia 2008r., a od 1 września 2008r. dzieci będą pobierać naukę w Szkole Podstawowej nr 3 w Morągu, do której gmina zapewni dowóz do szkoły i odwiezienie dzieci do domu, pod opieką wykwalifikowanego opiekuna. Burmistrz Morąga dostarczył też Wojewodzie oświadczenie pracownicy S. G., iż w dniach 28 i 29 lutego 2008r. w obecności pracownika Urzędu Miejskiego A. T., doręczała adresatom pismo urzędowe, będące zawiadomieniem o zamiarze likwidacji szkoły. Z treści oświadczenia wynika, iż przed wręczeniem pisma, w imiennie zaadresowanej kopercie, każdorazowo informowała ona czego pismo dotyczy. Osoby, które przyjmowały zawiadomienie potwierdzały ten fakt złożeniem podpisu na stosownej liście. Natomiast w przypadku odmowy przyjęcia zawiadomienia nanoszona była na liście adnotacja o odmowie przyjęcia. Na okoliczność tę została też dołączona lista potwierdzeń odbioru zawiadomienia w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczewie, na której w 43 pozycjach wyszczególnione są imiona i nazwiska, data 28 lub 29 lutego 2008r. oraz rubryka zawierająca podpis. W 20 pozycjach w rubryce podpis widnieje nazwisko G., a obok w rubryce uwagi znajduje się adnotacja " odmowa przyjęcia". Do pisma Burmistrza z dnia 8 września 2008r., które wpłynęło do Wojewody dnia 10 września 2008r., zostało też dołączone pismo z dnia 29 lutego 2008r., adresowane do Kuratora Oświaty i Wychowania , w którym Burmistrz zawiadamia organ nadzoru pedagogicznego o zamiarze likwidacji m.in. Szkoły Podstawowej w Bogaczewie oraz wykaz uczniów tej szkoły przejętych do Szkoły Podstawowej nr 3 w Morągu. W dniu 10 września 2008r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski zwrócił się do Burmistrza Morąga o podanie informacji, dotyczącej osób odmawiających przyjęcia zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły poprzez wskazanie, czy był to adresat zawiadomienia, czy inny dorosły domownik. Ponadto Wojewoda zażądał uzupełnienia listy uczniów likwidowanej szkoły o imiona i nazwiska ich rodziców lub opiekunów. W odpowiedzi Burmistrz poinformował, że osobami odmawiającymi przyjęcia zawiadomienia byli adresaci, co potwierdzają pracownicy Urzędu Miejskiego S. G. i A. T., którzy wcześniej otrzymali wyraźne polecenie służbowe wręczenia zawiadomień adresatom. Ponadto Burmistrz nadesłał organowi nadzoru listę obejmującą nazwiska 61 uczniów Szkoły Podstawowej w Bogaczewie oraz imiona i nazwiska ich rodziców. Dane te dotarły do organu nadzoru 12 września 2008r. Dnia 11 września b.r. do Wojewody wpłynęło 5 oświadczeń rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w Bogaczewie, kwestionujących poinformowanie ich o zamiarze likwidacji szkoły. Po przeprowadzeniu powyższego postępowania nadzorczego dnia 15 września 2008r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym, z powołaniem się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: ustawa o s.g.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Morągu Nr XXIII/371/08 z dnia 27 sierpnia 2008r. w sprawie likwidacji Szkoły podstawowej w Bogaczewie. W ocenie organu nadzoru przedłożona do kontroli uchwała Rady Miejskiej w Morągu została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Organ nadzoru powołał się na art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), który zezwala na zlikwidowanie szkoły z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, po uprzednim zawiadomieniu o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Zdaniem Wojewody organ prowadzący nie wywiązał się w sposób należyty z ciążącego na nim obowiązku poinformowania, z sześciomiesięcznym wyprzedzeniem, rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły w Bogaczewie. Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych, organ nadzoru wywodził, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć, bez względu na to w jakiej formie zawiadomienie nastąpi. W ocenie organu nadzoru w toku procedury likwidacji szkoły to na organie prowadzącym spoczywa ciężar udowodnienia ponad wszelką wątpliwość, iż w sposób należyty wywiązał się z obowiązku poinformowania rodziców. Wojewoda powołał się na prowadzoną z Burmistrzem Morąga korespondencję, mającą wyjaśnić, czy osoby odmawiające odbioru pisma zawierającego zawiadomienie o likwidacji szkoły były ich adresatami, czy też innym dorosłym domownikiem oraz powoływane wcześniej oświadczenia, złożone przez rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w Bogaczewie, po czym wywiódł, że istotne znaczenie ma tożsamość osoby odmawiającej przyjęcia pisma z informacją o zamiarze likwidacji szkoły. Bowiem tylko odmowa jego przyjęcia przez adresata może zostać uznana za doręczenie zastępcze, ponieważ osobie tej umożliwiono zapoznanie się z jego treścią. Natomiast w sytuacji odmowy przyjęcia przesyłki przez dorosłego domownika, skutek doręczenia nie następuje. Organ nadzoru wskazał, że nie dysponuje środkami prawnymi, które umożliwiałyby weryfikację prawdziwości oświadczeń złożonych przez pozostających w sporze rodziców, iż nie zostali poinformowani o zamiarze likwidacji szkoły oraz organu prowadzącego i jego pracowników, iż to adresaci przesyłek odmówili ich przyjęcia. Wojewoda stwierdził też, że organ prowadzący przedłożył wyłącznie oświadczenia, nie przedkładając żadnych konkretnych dowodów wskazujących na prawdziwość tych twierdzeń. Wobec tego musiał uznać, iż organ prowadzący nie wykazał ponad wszelką wątpliwość, iż wywiązał się należycie z ciążącego na nim obowiązku poinformowania rodziców o zamiarze likwidacji z sześciomiesięcznym wyprzedzeniem, co stanowi istotne naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały. Z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodziła się Gmina Morąg, która wniosła skargę do tutejszego Sądu, domagajac się uchylenia zaskarżonego rozstrzygniecia nadzorczego oraz obciążenia Wojewody kosztami postepowania w sprawie. Skarżąca zarzucała organowi nadzoru naruszenie przepisów art. 91 ust. 5 ustawy o s. g. w związku z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), poprzez pozbawienie jej prawa czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, a w szczególności nie poinformowania skarżącej o zebranych w toku postępowania nadzorczego oświadczeniach rodziców oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do dowodów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Skarżąca zarzucała też naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy o s. g. w związku z art. 77 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie i nie wyjaśnienie złożonych w postępowaniu nadzorczym oświadczeń. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez uznanie, że odmowa przyjęcia przez rodzica zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły przez pracowników Urzędu Miejskiego, poprzedzonego ustną informacją o treści zawiadomienia, nie stanowi realizacji obowiązku, o którym mowa w tym przepisie oraz poprzez uznanie, iż lista "Potwierdzenie odbioru zawiadomienia w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczewie" nie stanowi dowodu dokonania zawiadomienia, określonego w tymże przepisie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wywiódł, iż Wojewoda prowadził postępowanie nadzorcze bez udziału Gminy, nie poinformował jej o zebranych w sprawie oświadczeniach, czym uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Z treścią tych dowodów pełnomocnik skarżącej zapoznał się dopiero 2 października 2008r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto pełnomocnik podnosił, że zgodnie z art. 77 k.p.a., obowiązkiem organu jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem organ nadzoru nie podjął nawet próby wyjaśnienia oświadczeń rodziców w związku z innymi dowodami i oświadczeniami, złożonymi przez skarżącą. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, iż nie miał on środków prawnych służących weryfikacji złożonych w sprawie oświadczeń. Przeciwnie mógł i powinien przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie dowodowe, z udziałem strony skarżącej, wykorzystując choćby instytucję zeznań świadków i rozprawy administracyjnej. W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że zawiadomienia były doręczne 28 i 29 lutego 2008r. Opisując procedurę doręczeń, wskazał, iż organ prowadzący szkołę wywiązał się z obowiązku zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły. Ponadto pełnomocnik poddał analizie treść złożonych przez rodziców oświadczeń stwierdzając, że z ich treści wynikają wątpliwości co do tego czy osoby te faktycznie nie zostały zawiadomione o zamiarze likwidacji szkoły. Pełnomocnik zauważył także, że ilość odmów odbioru zawiadomienia nie jest przypadkowa i nosi znamiona swego rodzaju protestu przeciwko likwidacji szkoły. Wskazał także, iż cztery matki uczniów, które złożyły oświadczenia, że nie zostały zawiadomione o likwidacji szkoły, dnia 28 lutego 2008r. były obecne na sesji Rady Miejskiej w Morągu, na której została podjęta uchwała w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. Wojewoda Warmińsko- Mazurski wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego pozbawienia Gminy udziału w postępowaniu nadzorczym, organ wskazał, że dwukrotnie (pismami z dnia 1 i 10 września 2008r.) zwracał się do Burmistrza Morąga o przedłożenie dokumentów potwierdzających zawiadomienie rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Skarżąca na tym etapie postępowania nadzorczego miała więc możliwość przedstawienia dokumentów bezsprzecznie potwierdzających skuteczność zawiadomień. Nie uczynienie tego przesądziło o uznaniu, że nie została zachowana procedura przewidziana ustawą o systemie oświaty. Zdaniem Wojewody, podnoszony przez skarżącą zarzut uniemożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego co do zebranych dowodów i materiałów, nie daje podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowego rozstrzygnięcia, ponieważ po wydaniu rozstrzygnięcia Gmina również nie przedstawiła nowych, wyczerpujących dowodów, wskazujących na zawiadomienie rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Ponadto organ zauważył, że nie kwestionował prób doręczenia zawiadomień, ale ich skuteczność. Natomiast udział w sesji, zdaniem organu nadzoru, nie jest imiennym zawiadomieniem w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda Warmińsko - Mazurski wskazał, że proponowane w skardze środki dowodowe, nie pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości oświadczeń złożonych przez rodziców, pozostających w sporze. Organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko, iż skoro na liście doręczeń zawiadomień figurowały adnotacje "odmówiono przyjęcia", bez wskazania osoby odmawiającej, a pracownicy Urzędu nie byli uprawnieni do legitymowania adresatów korespondencji, to w świetle złożonych przez rodziców oświadczeń, należało uznać, że nie doszło do skutecznych doręczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślić trzeba również, że sądowa kontrola administracji jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności czy też celowości działań organów administracji publicznej. Rozpoznając sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny ocenia jego legalność mając na względzie nie tylko przywołane w nim, jako podstawa prawna, przepisy prawa materialnego, ale także jego zgodność z przepisami postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312). Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd podziela wywody Wojewody zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, że w sprawie należy wziąć pod uwagę zasady konstytucyjne wskazane w art. 1 i 2 Konstytucji i preambule do ustawy o systemie oświaty, konsekwencją czego jest to, że likwidacja szkoły musi być przewidywalna dla użytkowników, bowiem niejednokrotnie dostęp do oświaty stanowi czynnik warunkujący podejmowanie przez członków wspólnoty samorządowej ważnych dla nich decyzji życiowych. Przejaw wskazanych powyżej zasad w sposób wyraźny odnaleźć można w art. 59 ust 1 ustawy o systemie oświaty, szczególnie poprzez obowiązek zawiadamiania rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed jej likwidacją. Naruszenie tego przepisu i nie zawiadomienie rodziców o takim zamiarze rzeczywiście należałoby uznać za istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały o likwidacji szkoły. I do takiego wniosku doszedł Wojewoda w przedmiotowej sprawie, przyjmując że niektórzy rodzice uczniów likwidowanej szkoły nie zostali o zamiarze likwidacji szkoły zawiadomieni. Ten ostatni fakt organ nadzoru ustalił głównie w oparciu o 5 oświadczeń rodziców, przy czym nie jest pewne kto je złożył i czy rzeczywiście są to oświadczenia osób w nich wskazanych. Poprzestanie na zgromadzeniu tych 5 oświadczeń i stwierdzeniu, że organ nie dysponuje środkami prawnymi, które umożliwiałyby mu weryfikację prawdziwości wszystkich zebranych w sprawie oświadczeń także pracownicy urzędu gminy, czy też okoliczności towarzyszących zawiadamianiu o zamiarze likwidacji szkoły wszystkich rodziców, a następnie podjęcie rozstrzygnięcia w tak ważnej sprawie jaką jest likwidacja szkoły, jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa. Przechodząc do szczegółowej merytorycznej oceny zasadności skargi w pierwszej kolejności należało odnieść się do jej zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o s. g. Powyższy przepis stanowi o odpowiednim stosowaniu w postępowaniu nadzorczym przepisów k.p.a. Stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a., o którym mowa we wskazanym artykule, należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam gdzie ustawa o s.g. nie normuje zasad i trybu postępowania nadzorczego (wyrok NSA z dn. 27.06.2006r., sygn. akt II OSK 447/06, niepublik.). Skoro więc ustawa o s.g. nie reguluje kwestii wszczęcia postępowania, udziału stron w postępowaniu, czy też postępowania dowodowego, to należy w tym zakresie, zgodnie z art. 91 ust. 5, stosować dotyczące tych zagadnień przepisy k.p.a. W skardze podniesiono m.in. zarzut, iż Wojewoda prowadził postępowanie nadzorcze bez udziału Gminy. Bezsprzecznie skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego. Wskazać należy, iż organ nadzoru był zobowiązany do zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, o wynika wprost z art. 91 ust. 5 ustawy o s.g. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu nie jest jednak celem samym w sobie, lecz służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Należy mieć jednak na uwadze, iż nie każde nie zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego będzie powodować wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego skutkującego koniecznością jego uchylenia. Trudno bowiem byłoby przyjąć aby odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do postępowań nadzorczych polegało na zaostrzeniu kryteriów procesowych tego postępowania. Wręcz przeciwnie, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Należy jednak uznać, iż w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynika przebieg zdarzeń inny niż twierdzi gmina, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania jest naruszeniem przepisów mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy jako zasadną należy przyjąć tezę, iż poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego gmina została pozbawiona możliwości złożenia wyjaśnień w przedmiocie legalności zakwestionowanej uchwały. Trzeba podnieść, iż wbrew twierdzeniom organu nadzoru prezentowanym w odpowiedzi na skargę nie sposób uznać za zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zobowiązania gminy w trybie art. 88 ustawy o s.g. (pisma organu nadzoru z dnia 1 i 10 września 2008r., z redakcji których nie wynika jednoznacznie, że wszczęte zostało i jest prowadzone postępowanie nadzorcze) do przedłożenia informacji dotyczących: ilości uczniów szkoły w Bogaczewie, informacji dotyczącej zawiadomienia kuratora i rodziców o zamiarze likwidacji placówki oświatowej, wskazania rodziców, którzy odmówili przyjęcia zawiadomienia o likwidacji szkoły oraz wyjaśnienia, czy byli oni adresatami tego zawiadomienia. Zobowiązanie gminy w trybie art. 88 ustawy o s.g. do złożenia określonych informacji nie może zastępować trybu zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, bowiem zawiadomienie o jakim mowa w art. 91 ust. 5 ustawy o s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. ma umożliwić gminie przede wszystkim odniesienie się do poszczególnych kwestii związanych z legalnością podjętej przez radę uchwały. Nadto, znamienną w sprawie jest okoliczność, iż powyższych informacji Wojewoda zażądał w piśmie z dnia 1 września 2008r. czyli przed przedłożeniem uchwały do kontroli, co nastąpiło dopiero w dniu 3 września 2008r. Okoliczność ta świadczy o tym, że postępowanie nadzorcze nie mogło zostać wszczęte zanim uchwała została przedłożona do kontroli. Ponadto jak to wynika z pism z 1 i 10 września 2008r. Wojewoda żądał wyjaśnień od burmistrza jedynie w związku z prowadzonym postępowaniem skargowym, wszczętym z powodu skarg rodziców , a nie w związku z postępowaniem nadzorczym prowadzonym w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o s.g. Przechodząc do dalszych zarzutów naruszenia procedury administracyjnej wskazać należy, iż obowiązkiem Wojewody było zapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, zgodnie z zapisem zawartym w art. 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o s.g. Powyższa norma nakazuje organowi administracji publicznej zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed podjęciem orzeczenia umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Od zasady tej organ może odstąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną - art. 10 § 2 k.p.a. Z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie nie wynika aby w trakcie prowadzonego przez Wojewodę w dniach 3 -15 września 2008r. postępowania nadzorczego, zapewniono gminie czynny udział w tym postępowaniu. Wręcz przeciwnie, Wojewoda nie poinformował skarżącej o zebranych w toku postępowania, datowanych na dzień 11 września 2008r. oświadczeniach rodziców wskazujących, że nie zostali oni poinformowani o zamiarze likwidacji szkoły. Uniemożliwiło to tym samym skarżącej ustosunkowanie się do treści tych oświadczeń. Za umożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu nie można również uznać (wbrew twierdzeniom Wojewody), faktu wystąpienia w dniu 10 września 2008r. przez organ nadzoru, z powołaniem się na normę art. 88 ustawy o s.g., do Burmistrza Morąga z żądaniem nadesłania określonych informacji i udzielenia na to wezwanie odpowiedzi. Stosowanie bowiem środka nadzorczego z art. 88 ustawy o s.g. może odbywać się poza prowadzonym postępowaniem nadzorczym. Skoro, jak powyżej wykazano, skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego i podejmowanych czynnościach oraz zgromadzonych dowodach to mogła nie mieć świadomości, iż jest stroną tego postępowania, której przysługuje szereg gwarancji procesowych, m.in. możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych. Przede wszystkim jednak materiał dowodowy zebrany w sprawie, potwierdza zarzut skargi podnoszący, iż Wojewoda uniemożliwił skarżącej, przed wydaniem zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, które następnie stanowiły podstawę wydania aktu nadzoru. To spowodowało, że strona zapoznała się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym już po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy tj. sporu co do zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, mogło mieć istotny wpływ na treść tegoż rozstrzygnięcia. Jako zasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 77 § 1 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a zaniedbanie organu w tym zakresie stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Przepis ten zobowiązuje organ do działania z urzędu. Postępowanie wyjaśniające (postępowanie dowodowe) ma zasadniczy wpływ na efekt końcowy postępowania nadzorczego, bowiem od jego wyniku uzależnione jest podjęcie określonego środka nadzoru lub odstąpienie od jego zastosowania. W aktach sprawy znajduje oświadczenie pracownika Urzędu Miasta, z którego wynika, że w dniach 28 i 29 lutego 2008r. w obecności innego pracownika tegoż urzędu, doręczał adresatom pismo urzędowe, będące zawiadomieniem o zamiarze likwidacji szkoły. Z treści oświadczenia wynika, iż przed wręczeniem pisma, w imiennie zaadresowanej kopercie, każdorazowo informował czego pismo dotyczy. Osoby, które przyjmowały zawiadomienie potwierdzały ten fakt złożeniem podpisu na stosownej liście, również złożonej do akt sprawy. Natomiast w przypadku odmowy przyjęcia zawiadomienia nanoszona była na liście adnotacja o odmowie przyjęcia. Ponadto w aktach znajdują się oświadczenia rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w Bogaczewie, kwestionujące okoliczność poinformowania ich o zamiarze likwidacji szkoły. W sytuacji gdy organ dysponował sprzecznymi ze sobą dowodami, winien wszelkimi dostępnymi środkami zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., dążyć do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i nie może przy tym uchylić się od oceny zebranych dowodów. Rację ma strona skarżąca podnosząc, iż Wojewoda powinien podjąć próbę wyjaśnienia treści oświadczeń rodziców w związku treścią oświadczenia złożonego przez pracownika urzędu i złożonego wykazu osób potwierdzających odebranie zawiadomienia i odmawiających jego odebrania. Przede wszystkim organ nadzoru nie poczynił żadnych ustaleń mających na celu jednoznaczne wyjaśnienie czy próba doręczenia przez pracowników urzędu zawiadomienia o likwidacji szkoły polegała na osobistej rozmowie urzędnika z rodzicem (adresatem zawiadomienia), na co wskazywałyby wpisy S. G. dokonane na liście "potwierdzenie odbioru zawiadomienia w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczewie" opatrzone adnotacją "odmowa przyjęcia", czy też był to kontakt z domownikiem, nie będącym jednocześnie adresatem zawiadomienia, co podnoszą w oświadczeniach rodzice wskazując m.in., iż "w czasie rozwożenia zawiadomień nie było ich w domu". Powyższe, w przypadku osobistej rozmowy urzędnika z rodzicem, pozwoliłoby ocenić, czy próbę doręczenia rodzicom zawiadomienia o likwidacji można byłoby uznać za skuteczną w świetle przepisu art. 59 ustawy o systemie oświaty. Zasadna jest zatem teza, że organ nadzoru nie dysponował pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie organ powinien co najmniej, korzystając z uprawnień wynikających z art. 75 § 1 k.p.a., przesłuchać na powyższą okoliczność pracowników urzędu i rodziców, którzy złożyli oświadczenia, że nie dostali zawiadomień, co pozwoliłoby na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się przeciwstawne sobie oświadczenia i ewentualnie skonfrontować tych świadków, bądź przeprowadzić rozprawę. To pozwoliłoby odpowiedzieć na pytanie czy rodzicom wskazanym w oświadczeniu, próbowano doręczyć zawiadomienia i czy ci rodzice odmówili ich przyjęcia . Oczywiście zgodzić się należy z Wojewodą, że o skuteczności doręczenia tego zawiadomienia można mówić tylko gdy jego przyjęcia odmówił adresat tj. rodzic ucznia. Należy tez tu przypomnieć, że przesłuchanie świadka odbywa się po sprawdzeniu tożsamości, pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań i z możliwością zadawania pytań przez strony postępowania. To dopiero pozwala na właściwą ocenę wiarygodności osób składających zeznania, samo oświadczenie takiej osoby na to nie pozwala. Zatem zdaniem Sądu w toku postępowania nadzorczego doszło do naruszenia art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem to Wojewoda powinien z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (tak np. w wyroku NSA z dn. 17.05.94r., sygn. SA/Lu 1921/93, niepublikowany) i ocenić je pod kątem ich wiarygodności, co pozwoliłoby Sądowi na prawidłową ocenę działań organu nadzoru. Jak to wynika z akt sprawy miał na to wystarczająco dużo czasu, zważywszy że zgodnie z art. 91 ust 1 ustawy o s. g. rozstrzygnięcie nadzorcze mógł wydać do 3 października 2008r. a wydał je już 15 września 2008r. Podsumowując powyższe rozważania, należało uznać, że dostrzeżone przez Sąd uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uwzględnieniem skargi. Wobec powyższego, uznając, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo, Sąd po myśli art. 148 p.p.s.a. uchylił je. O kosztach rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a. a stosownie do art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane do uprawomocnienia się wyroku.