II OSK 458/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 804/08 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego i warsztatu oddala skargę kasacyjną. II OSK 458/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 804/08 po rozpoznaniu skargi sąsiada inwestora na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z sierpnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego i warsztatowego na określonej działce - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji nastąpiło po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi z tego względu, że projekt budowlany został wykonany przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień. Organ nadzoru budowlanego badał zatem zgodność budowy z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a nie z pozwoleniem na budowę, które zostało usunięte z obrotu prawnego. Została wykonana ocena techniczna budynków, niestwierdzająca żadnych wad i usterek elementów konstrukcyjnych oraz potwierdzająca zgodność wykonania robót ze sztuką budowlaną, przepisami BHP i ochroną środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Materiały użyte do budowy są dopuszczone do stosowania w budownictwie. Zachowano art. 5 i 10 Prawa budowlanego, nie ma zatem podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniósł sąsiad inwestora, zaś organ odwoławczy rozpatrując podniesione przez niego zarzuty uznał je za niezasadne i podzielił stanowisko organu pierwszej instancji podkreślając, że słusznie zastosowano w sprawie art. 105 ( 1 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zauważył też, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, iż stosując art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. organ nadzoru budowlanego musi ocenić, czy już wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami Prawa budowlanego a jeżeli nie, to nakazuje w drodze decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą je do stanu zgodnego z prawem. Natomiast gdy organ w następstwie oceny przedłożonej przez inwestora dokumentacji uzna, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim powinien odpowiadać obiekt i jego usytuowanie, umarza postępowanie, bowiem art. 51 nie daje materialno-prawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji w formie decyzji rozstrzygającej sprawę. W niniejszej sprawie okazało się, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 stało się bezprzedmiotowe, należało je więc umorzyć. Ponadto przepis ten nie przewiduje aby, żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie wystąpiła zmiana samowolna sposobu użytkowania budynku zgłoszonego przez inwestora do użytkowania jako gospodarczy, przewidziany do prostych prac warsztatowych jedynie do użytku właściciela, a nie jako obiekt służący świadczeniu usług warsztatowych. W skardze od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzuca się błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2, zamiast art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 oraz 4 Prawa budowlanego. Dla danego obiektu powinna być wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto sporządzający ocenę techniczną budynków nie posiada wymaganych uprawnień w zakresie architektonicznym jak też nie dołączył zaświadczenia Izby Architektów w Olsztynie. Nie zastosowano się do art. 153 ppsa, to jest do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 939/07 w zakresie wskazania stron postępowania i jego przedmiotu. Naruszone zostały też prawa skarżącego jako strony postępowania wobec niezawiadomienia go o zakończeniu postępowania dowodowego w celu umożliwienia ustosunkowania się do zgromadzonego materiału. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z tego względu, że projekt budowlany sporządziła osoba nie mająca wymaganych uprawnień budowlanych, słusznie organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w celu sprawdzenia, czy wybudowane obiekty spełniają wymagania określone w przepisach i podjęcia ewentualnych działań naprawczych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./. Z akt sprawy przekazanych Sądowi wynika bezspornie, że skarżący i pozostałe strony miały możliwość udziału w postępowaniu prowadzonym, stosownie do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 marca 2008 r. Przedmiot postępowania został właściwie określony. Postanowieniem z dnia 28 marca 2007 r. wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego inwestor został zobowiązany do przedłożenia oceny dotyczącej zgodności obiektów z warunkami określonymi w art. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Taka ocena techniczna została złożona w dniu 30 kwietnia 2007 r. i spełniała przewidziane dla niej warunki. Autor oceny nie stwierdził żadnych wad i usterek elementów konstrukcyjnych oraz potwierdził zgodność wykonanych robót ze sztuką budowlaną, przepisami BHP i ochrony środowiska, a także z przepisami techniczno-budowlanymi, potwierdzając zachowanie zasad określonych w art. 5 i 10 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie stwierdził zarysowań konstrukcji ani zawilgoceń, a estetyka budynku nie budzi zastrzeżeń. Złożył dowód posiadania uprawnień budowlanych oraz zaświadczenie Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Stwierdził też, że obiekty są użytkowane od 28 lat i spełniają bezawaryjnie swoją funkcję. Skoro w następstwie oceny przedstawionej przez inwestora dokumentacji należało uznać, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, organ winien po prostu umorzyć postępowanie, bowiem art. 51 Prawa budowlanego nie daje materialno-prawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. Organ nadzoru budowlanego nie dopatrzył się samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, budynek gospodarczy został przekazany do użytkowania a organ nie wniósł do tego zastrzeżeń. Jest on przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz przechowywania materiałów, narzędzi i płodów rolnych, co jest zgodne z funkcją budynku gospodarczego. Inne kwestie podnoszone przez skarżącego, między innymi dotyczące słupa elektrycznego, linii energetycznej, wykazania się przez inwestora prawem do nieruchomości na cele budowlane, potrzeby wydania nakazu rozbiórki części budynku stolarni, według skarżącego postawionej na jego gruncie, nie należą w ocenie Sądu pierwszej instancji do załatwienia w niniejszej sprawie. Zarzucone przez stronę naruszenie art. 10 ( 1 kpa w postaci niezawiadomienia o zakończeniu postępowania odwoławczego przed wydaniem decyzji nie miało w ocenie Sądu istotnego znaczenia w sprawie, skoro fakty i dokumenty były stronie znane. Nie został też naruszony art. 8 kpa i art. 11 kpa oraz art. 107 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł sąsiad inwestora zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niezastosowanie, to jest: - art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 1, 2, 6 i 7. ust. 6, art. 48, art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 54, art. 55 pkt 1 i 2, art. 56 ust. 1 pkt 2-4, art. 57 ust. 1 pkt 2a, 4, 5, 6 oraz ust. 2, 3, 6 i 7, art. 71 a ust. 1, 2, 3 i 4 , art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, - art. 5 i art. 10 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, - ( 10, 18, 20 ust. 1, 36 ust. 1 pkt 1, 2, 5, 6, 9 i 10 rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm./, 2. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 8, 10, 11, 75, 77 ust. 1, 78, 79, 80, 81, 105 ( 1, 138 ( 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że ocena dokonana w sprawie przez Sąd pierwszej instancji nie jest prawidłowa. W dniu wydania decyzji o umorzeniu postępowania budynek warsztatowy - stolarnia, był już wykonany i przeprowadzono jego inwentaryzację pomiarem z czerwca 1981 r. Okręgowego Przedsiębiorstwa Kartograficznego w B. Budynek znajduje się w części na działce rolnej inwestora i działce skarżącego - też na gruncie rolnym. Nie został wykonany powykonawczy plan zagospodarowania działki inwestora, który kilkakrotnie samowolnie zmieniał sposób użytkowania tego obiektu. W aktach sprawy brak zawiadomienia o oddaniu go do użytkowania, jest więc użytkowany samowolnie. Nastąpiły zmiany samowolne w stosunku do projektu budowlanego /istotne odstępstwa/ w aspekcie art. 36a Prawa budowlanego. W stosunku do części budynku ma więc zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Samowolna zmiana użytkowania powinna wywołać postępowanie z art. 71a ust. 1 i ust. 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Organ powiatowy nie miał też uprawnień do nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż kompetencja ta należy stosownie do art. 83 ust. 3 do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego. Uprawnienia osoby, która sporządziła tę ocenę są przy tym niewystarczające, bowiem wymagane są uprawnienia "bez ograniczeń", zaś sporządzający dokumentację /opinię/ ma uprawnienia z określonymi ograniczeniami. Budynek stolarni nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie pełni funkcji uzupełniającej zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej. Warsztat stolarski jako obiekt uciążliwy, powinien spełniać określone wymogi rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujące w dacie ukończenia obiektu. W ocenie technicznej budynku brak jest potwierdzenia, na czym polega zgodność wykonania projektu budowlanego w zakresie wymogów art. 5 Prawa budowlanego. Brak dowodów na to, że inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Nie ustosunkowano się do wymogu poszanowania skarżącego jako osoby trzeciej. Inwestor miał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i warsztatu stolarskiego, zaś zgłosił budynek gospodarczy, co oznacza, że przez około 20 lat kilkakrotnie zmieniał samowolnie sposób jego użytkowania. Nie jest też zasadne stanowisko Sądu, iż ograniczenie w pełnym udziale w postępowaniu odwoławczym nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżący nie zgadza się z tym, że w postępowaniu odwoławczym nie zgromadzono jakichkolwiek nowych dowodów. Organ odwoławczy nie odniósł się do treści pisma skarżącego z dnia 28 maja 2008 r. oraz nie przeprowadził dowodów, o których przeprowadzenie skarżący wnosił a powinien poczynić własne ustalenia faktyczne. Nie jest też słuszny wniosek, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, skoro skarżący nie cofnął odwołania, kwestionuje w całości decyzję organu pierwszej instancji, organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania merytorycznego w sprawie i została naruszona zasada z art. 10 kpa w II instancji. Prowadzi to do naruszenia art. 138 ( 1 pkt 1 i art. 105 ( 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżony wyrok został wydany po zbadaniu legalności decyzji administracyjnej wydanej przez organ nadzoru budowlanego, który wprawdzie przeprowadził postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości budowy zrealizowanej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch budynków - mieszkalnego i warsztatowego, jednakże następnie decyzja ta /pozwalająca na budowę/ została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją o stwierdzeniu nieważności z tej przyczyny, że projekt budowlany został sporządzony przez projektanta nie mającego do tego wymaganych uprawnień budowlanych. Jak to wynika z całokształtu sprawy, sporny w istocie jest tylko budynek określony jako warsztatowy lub stolarnia, który w czasie, gdy obowiązywało jeszcze pozwolenie na budowę, był przeznaczony pod usługi stolarskie, jednakże już w czasie oceniania prawidłowości jego wykonania pod względem techniczno-budowlanym, ochrony środowiska i innych przepisów z dziedziny prawa publicznego, nie budził zastrzeżeń. Opinia rzeczoznawcy sporządzona na użytek niniejszej sprawy potwierdzała taki stan rzeczy, zaś osoba, która ją przygotowała legitymowała się uprawnieniami budowlanymi w zakresie budynków, do jakich w dacie wykonania opinii, była uprawniona. Nie jest w tym przypadku istotne, czy miała ona uprawnienia do sporządzenia ekspertyzy budynku warsztatu usługowego, jakim był on w dacie realizacji pozwolenia na budowę, lecz obiektu wykorzystywanego obecnie w istocie jako gospodarczy, przeznaczony do użytku na własne cele właściciela, związane z zamieszkaniem na danym terenie, gdyż takiego obiektu dotyczyła rozpoznawana sprawa. Niesłusznie przy tym zarzuca się, że organ pierwszej instancji nie miał prawa do żądania od inwestora ekspertyzy w określonym zakresie, gdyż według wnoszącego skargę kasacyjną należy to do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Stanowisko skarżącego jest z gruntu błędne, gdyż ekspertyza /ocena techniczna/ pełni w sprawie rolę dowodu /materiału dowodowego/ koniecznego do dokonania przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego działającego jako organ pierwszej instancji, właściwej analizy zgodności budowy z przepisami. Niezasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 153 ppsa, wobec niewykonania poprzednio w tej sprawie wydanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wręcz przeciwnie, wskazania zawarte w tym wyroku w kwestii szczegółowego wyjaśnienia podstawowych do rozstrzygnięcia kwestii, a w tym zwłaszcza przedmiotu postępowania, zostały w pełni wykonane w zaskarżonym wyroku. Nie są też uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące rzekomej zmiany przeznaczenia warsztatu /stolarni/ na inne cele bez wymaganej akceptacji właściwego organu, gdyż opisana sytuacja, to znaczy zaprzestanie wykorzystywania obiektu usługowego na własne cele gospodarcze właściciela nie ma nic wspólnego z ustawową instytucją zmiany przeznaczenia obiektu w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. W dacie wydawania kwestionowanej decyzji przedmiotem sprawy była ocena zgodności z prawem dwóch budynków, to jest mieszkalnego oraz wybudowanego wprawdzie około 28 lat temu na podstawie pozwolenia na budowę opiewającego na warsztat /stolarnię/ jako obiekt usługowy, które zostało następnie już po zakończeniu budowy i podjęciu użytkowania, usunięte z obrotu prawnego, faktycznie stanowiącego już zwykły budynek gospodarczy, a nie warsztat, czy też stolarnię. Nie wystąpiła również w sprawie instytucja odstępstwa od projektu budowlanego, bowiem istotą sprawy jest ocena zgodności z określonymi w art. 51 Prawa budowlanego normami budynków, co do których istniało pozwolenie na budowę, które zostało usunięte z obrotu prawnego wobec wykonania projektu budowlanego przez osobę nie mającą do tego wymaganych uprawnień. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym z uwagi na stwierdzenie nieważności przestała obowiązywać, to tym samym zarzut odstępstwa od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego jest pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia. Podnoszona w sprawie kwestia zrealizowania budynku gospodarczego /dawniej warsztatu - stolarni/ w części na działce skarżącego nie mogła wpłynąć, jak to słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, na uwzględnienie skargi. Przede wszystkim należy zauważyć, że mający w sprawie zastosowanie art. 51 ustawy - Prawo budowlane w swej treści nie wiąże orzekania na podstawie tego przepisu z legitymowaniem się przez inwestora prawem do terenu. Nie upoważnia on do żądania od inwestora przez organ nadzoru budowlanego w sprawie takiej, jak niniejsza, złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do terenu, na którym przedmiotowe obiekty zostały zrealizowane, na cele budowlane. Jeżeli więc została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę na oba obiekty /budynek mieszkalny i warsztatowy/ zaś stwierdzenie nieważności tej decyzji nastąpiło li tylko z tej przyczyny, że projektant nie miał wymaganych uprawnień do sporządzenia projektu, który został w sprawie tej zatwierdzony, jak to poza tym wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie, obiekty istnieją już i są użytkowane od około 30 lat, nie ma żadnych podstaw prawnych, aby uznać, że wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest uzależnione od przedłożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane. Kwestie sporne na tle naruszenia przez inwestora prawa własności strony skarżącej mogą być przez nią dochodzone wyłącznie na drodze przed sądem powszechnym. W tych warunkach należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w sytuacji, gdy brak było jakichkolwiek podstaw do podjęcia czynności zmierzających do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w formie orzeczenia organu administracji publicznej, a tym bardziej do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego dotyczącego samowoli budowlanej a nie sytuacji, gdy obiekt zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało usunięte, to wszczęte już postępowanie i prowadzone, chociażby w postaci wnikliwego postępowania wyjaśniającego, należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Z powyższych przyczyn, skoro zaskarżony wyrok jest prawidłowy, bowiem oddala skargę na decyzję prawa nie naruszającą, nie zaistniały przy tym okoliczności, które uzasadniałyby uznanie, że podstawy skargi kasacyjnej są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.