I OSK 252/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA del. do NSA Iwona Kosińska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 752/08 w sprawie ze skargi Gminy Łobez na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 16 lipca 2008 r. nr NK.4.PZ.0911-73/08 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXIV/154/08 Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 5 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia regulaminu cmentarzy komunalnych gminy Łobez oddala skargę kasacyjną. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 lipca 2008 r., nr NK.4.PZ.0911-73/08 Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność uchwały nr XXIV/154/08 Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 5 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu cmentarzy komunalnych gminy Łobez. W uzasadnieniu swego stanowiska Wojewoda podał, że ww. uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 95 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru, żaden z powołanych przepisów nie kreuje uprawnienia do stanowienia przez radę gminy Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych a jedynie upoważnia radę gminy do podejmowania decyzji dotyczących założenia lub rozszerzenia cmentarzy komunalnych. Materialnoprawną podstawą do podjęcia uchwały stanowiącej Regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych jest art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zgodnie z którym, utrzymanie cmentarzy i zarządzanie nimi należy do właściwości wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Ustawodawca rozdzielił bowiem pomiędzy organy jednostki samorządu terytorialnego kompetencje w zakresie prowadzenia cmentarzy na terenie gminy, przyznając radzie prawo do decydowania o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza (art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych), a wójtowi uprawnienie do jego utrzymywania i zarządzania (art. 2 ust. 1). Z tych rozwiązań Wojewoda Zachodniopomorski wywiódł, że nadanie regulaminu cmentarza komunalnego jest ustawową kompetencją Burmistrza Łobza, zatem Rada Miejska w Łobzie podejmując uchwałę nr XXIV/154/08 wkroczyła w przypisane ustawą kompetencje organu wykonawczego Gminy, czym naruszyła konstytucyjną zasadę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 752/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Łobez na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z 16 lipca 2008 r. nr NK.4.PZ.0911-73/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXIV/154/08 Rady Miejskiej w Łobzie z 5 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia regulaminu cmentarzy komunalnych gminy Łobez, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że stan prawny w sprawie jest niesporny. Zgodnie z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 13). Na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4). W ocenie Sądu, cmentarz komunalny jest niewątpliwie obiektem użyteczności publicznej. Przy ustalaniu właściwości organu gminy do wydawania regulaminu cmentarza komunalnego należy uwzględnić treść art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. O założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rady miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 2). Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 ww. ustawy, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Z przywołanych regulacji ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie wynika wprost, który z organów jednostki samorządu terytorialnego jest upoważniony do ustanowienia regulaminu mającego obowiązywać na cmentarzu komunalnym. Skoro ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie ustanawia wyraźnego upoważnienia dla organu wykonawczego gminy do wydawania regulaminu dotyczącego zasad korzystania z cmentarza komunalnego, który wyłączałby domniemanie właściwości rady gminy do regulowania spraw związanych z działalnością gminy (art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) to niezasadny jest sformułowany w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut wkroczenia przez Radę Miejską w Łobzie w kompetencje organu wykonawczego gminy i naruszenia zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji. Wprowadzenie tezy o wyłącznej kompetencji organów wykonawczych gmin do wydawania regulaminu cmentarzy komunalnych tylko z faktu użycia w art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych sformułowania, że do wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) należy "utrzymanie cmentarzy i zarządzanie nimi" jest niewystarczające do pozbawienia rady gminy upoważnienia do wydawania aktów regulaminowych będących przepisami prawa miejscowego z zakresu zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym). Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi, których podjęcie jest obwarowane przesłankami określonymi w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd uznał, że powołana przez Wojewodę Zachodniopomorskiego podstawa stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łobzie nr XXIV/154/08 z 5 czerwca 2008 r. jest niewystarczająca do uznania jej za sprzeczną z prawem. Z tego względu, na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze. Wojewoda Zachodniopomorski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest: a) przepisu art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że Rada Miejska w Łobzie posiadała kompetencję do uchwalenia regulaminu cmentarzy komunalnych gminy Łobez, podczas gdy wedle tego przepisu kompetencja taka przypisana jest organowi wykonawczemu; b) przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu domniemania kompetencji Rady Miejskiej w Łobzie do uchwalenia regulaminu cmentarzy komunalnych w Łobzie, podczas gdy przepis art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych kompetencję w tym zakresie przekazuje organowi wykonawczemu; c) przepisu art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż Gmina Miejska w Łobzie, jako organ władzy publicznej, mogła działać poza granicami przyznanych przez przepisy prawa kompetencji. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie od Gminy Łobez na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Zachodniopomorski wywodził, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych o zakładaniu lub rozszerzaniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwości wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Ustawodawca dokonał czytelnego podziału kompetencji pomiędzy organy stanowiące gminy i organy wykonawcze gminy. Nie ulega wątpliwości, że na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać przepisy gminne (akty prawa miejscowego), zatem to rada jak i wójt, burmistrz, prezydent mają możliwość stanowienia regulaminów dotyczących obiektów użyteczności publicznej. Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym, jako ustawy ustrojowej i generalnej. W ocenie skarżącego, ze sformułowania "utrzymanie cmentarzy i zarządzanie nimi" nie można wyprowadzić, tak jak przyjął to Sąd, że nie jest to wystarczające do pozbawienia rady gminy upoważnienia do stanowienia przepisów regulaminowych będących przepisami prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego skoro ustawodawca podzielił kompetencje organów gminy w ustawie o cmentarzach, a art. 40 ustawy o samorządzie gminnym daje możliwość organom gminy stanowienie aktów prawa miejscowego (tak radzie jak i organom wykonawczym), to rozumowanie przeciwne jest sprzeczne z art. 7 Konstytucji. Zarządzanie cmentarzami i ich utrzymanie w ocenie skarżącego ma charakter działań administracyjnych, technicznych, zarządczych i zapobiegawczych, zatem skoro to organ wykonawczy mając pełną możliwość stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym regulaminów obiektów użyteczności publicznej w przedmiotowej sprawie winien stanowić regulamin cmentarzy komunalnych w Łobzie. Gmina Łobez w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wywodzono o prawidłowej wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpoznawania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Z tej regulacji konstytucyjnej wypływa zasadnicza konsekwencja w zakresie stanowienia prawa miejscowego – kompetencji do stanowienia nie można domniemywać. Do stanowienia aktów prawa miejscowego koniecznym warunkiem jest przyznanie kompetencji do ich stanowienia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 141, poz. 1591 ze zm.) "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Art. 40 ust. 1 nie można interpretować w oderwaniu od art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi "Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały". Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 259 ze zm.). Art. 2 ust. 1 tej ustawy nie przyznaje wójtom, burmistrzom, prezydentom miast kompetencji do stanowienia przepisów w zakresie regulaminów cmentarzy komunalnych. Przeprowadzona w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest w pełni prawidłowa. Wywód w skardze kasacyjnej co do podstaw wprowadzenia właściwości organów wykonawczych do stanowienia aktów prawa miejscowego z art. 40 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym jest niezasadny. Nie uwzględnia, że w art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym właściwość do stanowienia aktów prawa miejscowego zastrzeżona jest do właściwości rady gminy, zaś właściwość wójta jest ograniczona (art. 41 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym) do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie przepisów porządkowych z ograniczeniem do przypadków niecierpiących zwłoki. Art. 40 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 41 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego, z zastrzeżeniem stanowienia przepisów porządkowych, przez organ wykonawczy gminy. Tylko gdy przepisy ustaw szczególnych przyznają taką kompetencję, organ wykonawczy jest właściwy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych takiej kompetencji wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie przyznaje. Tym samym zarzut naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej jest niezasadny. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.