II OSK 627/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia (del.) NSA Teresa Rutkowska /spr./ Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 325/08 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały oddala skargę kasacyjną. lI OSK 627/09 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. (znak SO.III.5110/177/08) w przedmiocie zameldowania na pobyt stały. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 21 lutego 2008 r. E.J. wystąpił do Urzędu Miasta w Gdyni z wnioskiem o zameldowanie na pobyt stały w lokalu położonym przy ul. A. w G., należącym do jego siostry R.J., zmarłej dnia 20 lutego 2008 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. (znak [...]) Prezydent Miasta Gdyni odmówił zameldowania E.J. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ulicy A. w G. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, powołując się na treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 993 ze zm.) [dalej ustawa o ewidencji ludności], iż osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby licząc od dnia przybycia. E.J. na dzień wydawania decyzji nie zamieszkiwał w spornym lokalu, nie miał również do niego dostępu. W ocenie organu I instancji, skoro nie zostały spełnione przesłanki, o których stanowi art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, należało odmówić wnioskodawcy zameldowania w spornym lokalu. Ponadto organ wskazał, że jego ocenie nie podlegają okoliczności utraty dostępu do lokalu, a uzyskanie zameldowania nie może stanowić środka do odzyskania lokalu. W odwołaniu E.J. przyznał, że obecnie nie mieszka w lokalu przy ul. A. w G., gdyż siostra D.P. – jak stwierdził – "ukradła mu klucze od mieszkania". Twierdził także, iż gdyby nie śmierć jego siostry R.J. nadal byłby zameldowany w spornym lokalu. Podniósł ponadto, że brak meldunku w spornym lokalu uniemożliwia mu prowadzenie działalności gospodarczej. Rozpoznając odwołanie E.J. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. (znak [...]), powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, powołując się na treść art. 10 ust.1 ustawy o ewidencji ludności, iż aby dokonać zameldowania w konkretnym lokalu należy spełnić przesłankę meldunkową, to znaczy faktycznie zamieszkiwać w owym lokalu. Przesłanka ta nie została spełniona przez E.J., gdyż w chwili składania wniosku nie zamieszkiwał on w spornym lokalu, co wynikało – jak stwierdził organ odwoławczy – ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że instytucja zameldowania ma wyłącznie charakter rejestracyjny, ewidencyjny i powinna wskazywać aktualne miejsce pobytu osób i tylko tym celom ma służyć. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł E.J., podnosząc zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i wnosząc w związku z tym o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż organ I instancji prowadząc postępowanie nie skorzystał ze wszystkich dostępnych środków dowodowych i nie wyjaśnił wnikliwie okoliczności sprawy. Podniósł, że jego zeznania - jako strony postępowania, były rozbieżne z zeznaniami świadka D.P., w związku tym organ winien podjąć działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, czego nie uczynił. E.J. podniósł ponadto, że nie został pouczony o prawie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Wskazał także, iż w lokalu przy ulicy A. w G. koncentruje swoje interesy zarówno majątkowe, jak i osobiste, a fakt, iż tam nie przebywa związany jest tylko i wyłącznie z okolicznościami kradzieży kluczy, której dopuściła się jego siostra D.P. Tym samym – jak stwierdził – został pozbawiony możliwości realnego i fizycznego przebywania w lokalu, jednak okoliczność ta nie może stanowić, iż opuścił miejsce pobytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą przesłanką zameldowania danej osoby pod określonym adresem jest jej pobyt w konkretnym lokalu. Przepisy te nie dopuszczają zameldowania pod określonym adresem osoby, która tam nie przebywa - bez względu na to czy przebywała w tym lokalu w przeszłości i ewentualnie z jakich przyczyn lokal ten opuściła. Jak wskazał dalej Sąd I instancji, przywołana w skardze argumentacja dotycząca okoliczności, które spowodowały według skarżącego opuszczenie przez niego lokalu jego siostry miałaby znaczenie w sprawie dotyczącej wymeldowania z miejsca pobytu stałego na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy. W tego rodzaju postępowaniu bowiem fakt niedobrowolnego opuszczenia lokalu stoi na przeszkodzie orzeczeniu o wymeldowaniu. Zdaniem Sądu meriti, nie zachodzi w tym przypadku jednak analogia w stosunku do postępowania w przedmiocie zameldowania. Bezsporne, zdaniem Sądu I instancji, było w sprawie to, że skarżący w dacie wydania zaskarżonej decyzji (tj. [...] czerwca 2008 r.) nie przebywał w lokalu przy ul. A. w G. (jak zresztą stwierdził w skardze "fakt opuszczenia lokalu jest oczywisty"), a co więcej w dniu 4 marca 2008 r. lokal ten został przekazany Administracji Budynków Komunalnych Nr [...] w G. Reasumując Sąd stwierdził, że skoro w dacie wydania decyzji skarżący nie przebywał w lokalu, którego dotyczył wniosek o zameldowanie to uznać należy, że decyzja o odmowie zameldowania zgodna była z prawem, zaś wszelkich roszczeń dotyczących lokalu skarżący może dochodzić wyłącznie w drodze cywilnoprawnej. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik E.J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ustawy o ewidencji ludności, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wnioskodawca winien wykazać przesłanki zameldowania na pobyt stały, jeżeli w tym okresie jest zameldowany w lokalu na pobyt czasowy oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że fakt niedobrowolnego opuszczania lokalu nie może mieć znaczenia dla rozstrzyganej sprawy, albowiem dotyczy ona zameldowania a nie wymeldowania. Dalej autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji, że nie ustalił i nie przeanalizował całości okoliczności sprawy. Wskazał w związku z tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym fakt zamieszkiwania w danym lokalu oznacza, że interesy życiowe danej osoby na trwałe związane były z danym lokalem, choćby nawet przez czas dłuższy w lokalu tym nie zamieszkiwała z różnych przyczyn życiowych. Dalej kasator podnosił, iż E.J. był w spornym lokalu zameldowany na pobyt czasowy, który to stan trwał wiele lat. Zwracał także uwagę na fakt jego zameldowania na pobyt czasowy w spornym lokalu w roku 2008 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w tej sytuacji nie musiał on wykazywać pobytu w spornym lokalu, albowiem fakt tego pobytu był poświadczony meldunkiem czasowym. Podniósł ponadto, że jedyną przyczyną nie przebywania w lokalu, w którym był zameldowany było pozbawienie go możliwości wejścia do tego lokalu przez D.P. i to winno mieć w konsekwencji znaczenie dla prawidłowej wykładni art. 10 ustawy o ewidencji ludności. Przyznał dalej, że opuszczenie lokalu przez skarżącego E.J. miało faktycznie miejsce, lecz nastąpiło ono bez zamiaru stałości, co nie może być podstawą do uznania, że E.J. nie zamieszkiwał w tym lokalu.. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, czynność zameldowania jest czynnością mającą potwierdzić istniejący stan faktyczny, a więc dana osoba winna najpierw zamieszkać w danym lokalu, a następnie dokonać zameldowania w nim. Podniósł także, że w lokalu znajdowały się rzeczy osobiste i majątkowe skarżącego, a ponadto w lokalu tym mieści się siedziba jego firmy. Odnośnie zarzutów naruszenia prawa procesowego kasator stwierdził, iż Sąd nie zważył, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W tym kontekście podniósł, że organ I instancji prowadzący postępowanie w tej sprawie nie skorzystał ze wszystkich dostępnych środków dowodowych, przez co wnikliwie nie wyjaśnił okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). W szczególności, jak podniósł, w administracyjnym postępowaniu dowodowym pominięto całkowicie fakt zameldowania skarżącego w spornym lokalu na cały rok 2008 r. Wskazał dalej na różnice zeznaniach jego jako strony postępowania i świadka – D.P., których organ nie wyjaśnił. Podniósł także, że niezbędne było zbadanie przez organ przyczyn opuszczenia lokalu, które jak wskazuje autor skargi kasacyjnej nie miały charakteru dobrowolnego, a czego organ nie uczynił. Sąd I instancji natomiast nie dopatrzył się tych uchybień. Podniósł także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z nie zawieszeniem przez organy administracji postępowania do czasu uzyskania wszystkich niezbędnych informacji o faktycznych przyczynach opuszczenia przez skarżącego spornego lokalu. W ocenie autora skargi kasacyjnej, sprawa nie została wnikliwie wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Zostały w niej sformułowane dwojakiego rodzaju zarzuty naruszenia prawa, a mianowicie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji - jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny czyni przedmiotem rozpoznania w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące uchybień proceduralnych, bowiem ich zasadność może eliminować potrzebę odnoszenia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Przedstawiony w petitum skargi kasacyjnej w sposób ogólny zarzut został sprecyzowany w jej uzasadnieniu, w ten sposób, że wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż zarzuca naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie w administracyjnym postępowaniu dowodowym faktu zameldowania skarżącego w spornym lokalu – jak to określił kasator – "na cały 2008 rok" oraz naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania. Zarzucił także nie wyjaśnienie przyczyn opuszczenia przez skarżącego spornego lokalu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzutów naruszenia prawa procesowego nie można podzielić. Ustalenia stanu faktycznego sprawy poczynione przez organy administracji, a przyjęte przez Sąd I instancji, znajdują pełne oparcie w materiale dowodowym. Twierdzenia autora skargi kasacyjnej, jakoby w postępowaniu dowodowym pominięto fakt zameldowania skarżącego w spornym lokalu w całym okresie roku 2008, są niczym nie poparte i w praktyce gołosłowne. Natomiast fakt, że skarżący był zameldowany pod adresem A. w G. na pobyt czasowy jedynie do 31.12.2007 r. wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Po pierwsze, z pisma z dnia 8 stycznia 2008 r. kierowanego do R.J. przez Wydział Spraw Społecznych UMG, w którym wyrażono zgodę na zameldowanie E.J. na pobyt czasowy do 31 grudnia 2008 r, a następnie wniosku skarżącego z dnia 21 lutego 2008 r. o zameldowanie, gdzie sam skarżący przyznaje, że nie dopełnił samej formalności zameldowania na pobyt czasowy przed śmiercią siostry. Po drugie, dokumentem takim jest pismo Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miasta Gdynia z 11 marca 2008 znajdujące się w aktach administracyjnych, w którym stwierdzono, że zgoda na czasowe udostępnienie lokalu jest nieaktualna z uwagi na zgon głównego najemcy lokalu. Również w toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego nie potrafił wskazać dowodów na potwierdzenie tezy o zameldowaniu skarżącego pod wskazanym adresem w roku 2008. Nie jest też uprawniony kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem organy właściwe w sprawach meldunkowych nie miały obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego, celem wcześniejszego uzyskania informacji o faktycznych przyczynach opuszczenia lokalu. Okoliczność opuszczenia lokalu i jej przyczyny pozostają bowiem bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Wynika to z faktu, że ewidencja ludności, jako urzędowy zbiór danych umożliwiających ustalenie miejsca pobytu osób, opiera się wyłącznie na potwierdzaniu faktycznego przebywania pod oznaczonym adresem, a stanowi o tym wprost art. 1 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Stąd też sposób rozstrzygnięcia kwestii opuszczenia lokalu i sposobu w jaki to nastąpiło, nie ma związku z trafnością zaskarżonej decyzji, gdyż rolą rozstrzygnięcia w sprawie meldunkowej jest wyłącznie odzwierciedlenie stanu faktycznego w zakresie pobytu pod oznaczonym adresem. Reasumując, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia procedury sądowoadministracyjnej nie pozwalały na podważenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 10 ustawy o ewidencji ludności, przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wnioskodawca winien wykazać przesłanki zameldowania na pobyt stały (zamieszkiwanie), jeżeli w tym okresie jest zameldowany w lokalu na pobyt czasowy. Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Przepis art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi przy tym, iż pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Wymagana prawem przesłanka zameldowania jest zatem spełniona, gdy istnieją łącznie warunki określone w tym przepisie, a mianowicie dana osoba przebywa w lokalu i ma zamiar stałego w nim przebywania. Samo przebywanie pod oznaczonym adresem nie stanowi jednak jeszcze spełnienia przesłanki zameldowania, jeśli nie towarzyszą temu okoliczności wskazujące na zamiar stałego związania się z tym miejscem pobytu. Odwrotnie, zameldowanie nie jest również możliwe w sytuacji, gdy osoba miałaby zamiar stałego przebywania w lokalu, ale faktycznie w tym lokalu nie przebywa, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z postanowień ustawy o ewidencji ludności, zameldowanie i wymeldowanie są wyłącznie aktami rejestracji danych dotyczących pobytu danej osoby w określonym lokalu bądź ustania tego pobytu w dotychczasowym miejscu (opuszczenia lokalu). Dla aktu rejestracji, jakim jest zameldowanie na pobyt stały (lub czasowy), nie mają więc znaczenia takie okoliczności jak, podjęte próby zamieszkania w lokalu mieszkalnym, w którym dana osoba ubiega się o zameldowanie i uniemożliwienie tego zamieszkania przez osoby trzecie. Skoro czynność zameldowania ma potwierdzać pobyt danej osoby w określonym lokalu, to jest oczywiste, że osoba występująca o zameldowanie winna zamieszkać w danym lokalu przed dokonaniem w nim zameldowania. Pogląd taki wyrażony został już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1672/07 (niepublikowany) i należy go w pełni podzielić. Skoro zatem okoliczność , że skarżący nie przebywa w lokalu nr [...] przy ul. A. w G. i nie przebywał w nim w dniu złożenia wniosku o zameldowanie nie budziła wątpliwości, Sąd I instancji trafnie uznał, że brak było podstaw do zameldowania skarżącego w przedmiotowym lokalu. W związku z powyższym, zważywszy, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.