I SA/Wa 1470/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. od Wojewody [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2004 r., nr [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działki nr nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Starosta P. decyzją z dnia [...] października 2004 r. odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działki nr nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że działki objęte wnioskiem o odszkodowanie nie stanowią działek przeznaczonych pod drogi publiczne, lecz są drogami osiedlowymi. Natomiast odszkodowanie przewidziane w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje wyłącznie za nieruchomości przejęte w wyniku podziału pod drogi publiczne. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli działający w imieniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" adwokat A. R. oraz P. K. domagając się jej uchylenia i ponownego rozpatrzenia sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że na przedmiotowym terenie nie były w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane drogi publiczne (co stanowi warunek konieczny do uznania przejścia z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi na określone podmioty), bowiem objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania działki stanowią drogi w osiedlu mieszkaniowym, które w świetle art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838) nie są zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. Zatem zdaniem organu nie nastąpiło przejście prawa własności przedmiotowych działek na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, tym samym nie został spełniony warunek ustalenia odszkodowania jakim jest utrata prawa własności przez dotychczasowego właściciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 980/05 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 kpa poprzez pozbawienie udziału w postępowaniu odwoławczym prawidłowo umocowanego zawodowego pełnomocnika. Brak należytej reprezentacji strony w postępowaniu odwoławczym skutkuje uznaniem wydanej w nim decyzji jako naruszającej przepisy prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołań i zbadania akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1994 r. zatwierdzono projekt podziału przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem jej pod realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odszkodowanie o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje z tytułu utraty własności gruntu na rzecz m. in. jednostki samorządu terytorialnego. Organ podkreślił, że jednoznaczne ustalenie czy wnioskodawca utracił własność gruntu jest podstawową przesłanką rozpatrywania wniosku o odszkodowanie oraz do jego ustalenia i przyznania na rzecz uprawnionych osób. Zdaniem organu, ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego obowiązek odszkodowawczy w sposób nierozerwalny związany jest więc z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Założeniem koniecznym do uznania, że skutek tam określony (przejście z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi na określone podmioty) nastąpi jest to, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi przewidywać przebieg dróg publicznych na tym terenie. Oznacza to, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg (dróg wewnętrznych - dojazdowych do posesji), które nie zostały ujęte w planie miejscowym, nie dojdzie do przejścia własności nowo utworzonych ulic na rzecz jednostki samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa. Wojewoda [...] stwierdził, że skoro na przedmiotowym terenie nie były w planie przewidziane drogi publiczne, a przedmiotowe działki stanowią drogi w osiedlu mieszkaniowym, które w świetle art. 8 ustawy o drogach publicznych nie są zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych - nie nastąpiło przejście prawa własności przedmiotowych działek na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem organu nie został więc spełniony podstawowy warunek ustalenia odszkodowania jakim jest utrata prawa własności przez dotychczasowego właściciela. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2004 r. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła reprezentowana przez pełnomocnika [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji: 1. naruszenie prawa procesowego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 10 kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także przez niezachowanie wymogów wynikających z art. 107 kpa, oraz poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa, 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, błędną interpretację ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a także ustawy z dnia 21 marca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie faktu, że sporne drogi połączone są z systemem komunikacyjnym w znaczeniu prawnym, tj. ulicami [...],[...],[...] i [...], a zatem stanowią przedłużenie dróg publicznych. W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze wskazał dodatkowo, że zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny wskazuje, iż strona skarżąca wielokrotnie wypowiadała się zgodnie z zasadą kontradyktoryjności w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czego wyrazem jest wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 615/05 nie kwestionujący zarzutów podniesionych w skardze co do naruszenia art. 10 kpa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a jedynie przed organem II instancji. Decyzja Starosty P. z dnia [...] października 2004 r. została zatem oparta na uznaniu za udowodnione okoliczności faktycznej z udzieleniem stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych na tę okoliczność dowodów. Udział strony w tworzeniu orzeczenia w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do jej udziału w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, bowiem okoliczności faktyczne zostały ustalone w postępowaniu przed organem I instancji. Wyrokiem z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2073/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie stanowisko organów obu instancji znajduje pełne oparcie w powołanych przepisach prawa oraz zebranym materiale dowodowym. Działki powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1994 r., zgodnie z obowiązującym wówczas planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i stołecznego uzdrowiska [...] przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z akt sprawy wynika, że sporne działki nie zostały zaliczone do dróg gminnych ani do innej kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Sąd wskazał ponadto, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanowi podstawę wpisu prawa własności gminy, powiatu, samorządu województwa lub Skarbu Państwa w odniesieniu do działki wydzielonej pod drogę, dlatego też decyzja taka musi zawierać dokładne oznaczenie działek i stwierdzać przeznaczenie wydzielonych działek gruntu pod drogę w planie miejscowym lub obecnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ewentualnie posiadać klauzulę o przejściu z mocy prawa takich działek gruntu na własność gminy z chwilą uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 kpa. Decyzja podziałowa z dnia [...] listopada 19994 r. w stosunku do żadnej z powstałych działek nie zawierała takich informacji. Jeżeli zaś przebieg drogi, tak jak w rozpatrywanej sprawie, nie został ustalony w planie miejscowym lub obecnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a wynika jedynie z proponowanego przez wnioskodawcę podziału nieruchomości, nie może mieć zastosowania przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji działka gruntu zajęta pod drogę dojazdową może być przeniesiona na własność np. gminy jedynie w drodze czynności cywilnoprawnych. Bez określenia przebiegu drogi publicznej w planie miejscowym nie jest bowiem możliwe jej wydzielenie w ramach geodezyjnego podziału (chyba że będzie to działka gruntu stanowiąca drogę wewnętrzną), a tym samym nie powstaje obowiązek przejęcia jej własności z mocy prawa przez podmioty publicznoprawne. Skoro z materiału dowodowego wynika, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe działki przeszły na własność gminy w jakimkolwiek trybie, to niezasadne jest żądanie przyznania za nie odszkodowania na rzecz Spółdzielni. Sąd stwierdził, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nadanie nazwy ulicy nie przesądza zatem ani o statusie drogi publicznej, ani o jej stanie własności. Sąd nie podzielił również zawartego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wymienionych przepisów postępowania administracyjnego stwierdzając, iż w toku ponownego postępowania odwoławczego Wojewoda [...] wydał swoją decyzję, opierając się na zebranym materiale dowodowym, po rozpatrzeniu odwołań obu pełnomocników [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", czyli P. K. i adwokata A. R. W ten sposób organ odwoławczy zrealizował wiążące go wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 980/05. Zdaniem Sądu, brak jest również podstaw do uznania zasadności zarzutów dotyczących nieprawidłowości proceduralnych w postępowaniu przed organem I instancji. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał już oceny formalnoprawnej prawidłowości kwestionowanego postępowania. Sąd ten, uchylając orzeczeniem z dnia 10 maja 2006 r. tylko decyzję organu II instancji, uznał tym samym, że stwierdzone w tym zakresie uchybienia dotyczyły jedynie postępowania odwoławczego. Stanowisko to jest wiążące i Sąd nie ma podstaw do ponownego badania tych samych zarzutów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła reprezentowana przez pełnomocnika [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa procesowego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności poprzez nienależyte zastosowanie art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a oraz art. 107 k.p.a. 2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 141 § 4 i art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędną interpretację ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w szczególności poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 8 ustawy o drogach publicznych oraz niezważenie na treść art. 2 tejże ustawy, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w szczególności poprzez pominięcie przy rozstrzygnięciu treści art. 10 i 55 tejże ustawy, ustawy z dnia 12 marca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie art. 4 i 99 ustawy oraz poprzez niezważenie na treść art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1245/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd wskazał między innymi na trafność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa. Wskazany przepis określa konieczne elementy uzasadnienia wyroku, do których należą zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron oraz wskazanie podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowe uzasadnienie wyroku jest zatem niezwykle istotne. Jest ono odzwierciedleniem toku badania danej spawy przez sąd, powinno więc przedstawiać sposób rozumowania sądu, uzasadniający wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd, badając legalność rozstrzygnięć organów administracji, zaś w przypadku, gdy strona z wyrokiem nie zgada się, uzasadnienie wyroku musi umożliwić stronie skarżącej merytoryczna polemikę z argumentacją sądu. Zdaniem Sądu II instancji, WSA w Warszawie potraktował zarzuty podniesione w skardze w sposób wybiórczy. W ogóle nie odniósł się bowiem do argumentów strony, że Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję bez umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy i uprzedniego wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd wskazał ponadto, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął trafność stanowiska organów, iż plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] K. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w K. z dnia [...] stycznia 1997 r., dotyczący przedmiotowej nieruchomości nie przewidywał na terenie osiedla Spółdzielni "[...]" żadnych ulic, skoro Sąd w ogóle nie dokonał analizy treści tego planu. Ustalenia takie zdaniem sądu nie powinny być dokonane w oparciu jedynie o pisma czy zaświadczenie wydziału architektury, lecz na podstawie wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem dokumenty te nie zostały dołączone do akt sprawy i nie zostały szczegółowo przeanalizowane przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie dla ustalenia rzeczywistej treści decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 1994 r. miała również analiza i ocena jej załącznika tj. mapy, która stanowi integralną cześć tej decyzji. Takiej zaś analizy Sąd I instancji, jak wynika z pisemnych motywów orzeczenia, nie przeprowadził, bezkrytycznie powielając stanowisko organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w ponownym postępowaniu Sąd I instancji powinien odnieść się do wszystkich zarzutów strony skarżącej i istotnych w sprawie okoliczności oraz ujawnić w uzasadnieniu wyroku przesłanki prawne rozstrzygnięcia oraz wyjaśnić racje i motywy dokonanej oceny zaskarżonej decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji pod względem zgodności z obowiązującym prawem materialnym i procesowym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. Skarga rozpatrywana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę należy podnieść, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 28.08.2008 r. sygn. akt I OSK 1245/07 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.03.2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2073/06 i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania zwracając w uzasadnieniu uwagę, na kwestie które powinny zostać uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. NSA w uzasadnieniu wyroku w sposób szczegółowy odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą. Zgodnie z art. 190 p.p.s a Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Oznacza to, że orzeczenie NSA wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Dokonując ponownie kontroli zgodności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] X 2006 r. nr [...] z przepisami prawa sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podzielił w pełni stanowisko NSA dotyczące zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny zatem uzupełnić materiał dokumentacyjny sprawy poprzez dołączenie do akt wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w K. oraz dokonać jego analizy pod kątem przedmiotowej sprawy. Sąd orzekający w sprawie z powodu braku tego dokumentu w aktach nie mógł dokonać jego oceny. Natomiast Sąd analizując treść decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] XI 1994 r. oraz stanowiącą jej załącznik mapę bezspornie ustalił, że nowo powstałe ulice na terenie osiedla [...] (działki będące przedmiotem sprawy) stanowią przedłużenie ulic miejskich, które są drogami publicznymi tj. ulicy [...], ulicy [...], ulicy [...] i ulicy [...]. Ma to istotne znaczenie w sprawie, bowiem z treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wynika wprost, że ulice leżące w ciągu drogi publicznej należą do tej samej kategorii co te drogi. Zatem organy administracji ponownie rozpoznając sprawę również i te kwestie powinny wziąć pod uwagę. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.