II SA/Op 255/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Niemodlin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 4 lipca 2008 r., nr NK.III-KK-0911-1-56/2008 w przedmiocie likwidacji szkoły oddala skargę. Wojewoda Opolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 lipca 2008 r., Nr NK.III-KK-0911-1-56/2008, na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr XXIII/154/08 Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie likwidacji Gimnazjum im. Agnieszki Osieckiej w Niemodlinie. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda Opolski podkreślił, iż dnia 29 maja 2008 r. Rada Miejska w Niemodlinie podjęła ww. uchwalę w sprawie likwidacji Gimnazjum im. Agnieszki Osieckiej w Niemodlinie, powołując się na art. 5 c pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W przedmiotowej uchwale Rada Miejska postanowiła o likwidacji z dniem 31 sierpnia 2008 r. Publicznego Gimnazjum im. Agnieszki Osieckiej w Niemodlinie, stanowiąc jednocześnie o zapewnieniu uczniom likwidowanego gimnazjum możliwość kontynuacji nauki w innym gimnazjum, wskazanym w § 2 uchwały. Organ nadzorczy podniósł, że zgodnie z treścią wskazanego w podstawie prawnej uchwały Rady Miejskiej art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy o systemie oświaty szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Wojewoda Opolski zaakcentował, że przepis ten zawiera delegację do dokonania likwidacji szkoły przez organ prowadzący, określając jednocześnie warunki, jakie organ prowadzący jest obowiązany zapewnić uczniom. W uzasadnieniu wskazano również, że art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy o systemie oświaty określa wymogi proceduralne, jakie muszą być zachowane w celu skutecznej likwidacji szkoły. Zgodnie z brzmieniem przywołanego art. organ prowadzący jest obowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Z przeprowadzonego przez organ nadzoru postępowania wyjaśniającego wynikało, że Rada Miejska w Niemodlinie nie zawiadomiła skutecznie w wyznaczonym terminie rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Podjęto szereg działań, mających na celu skonsultowanie z mieszkańcami gminy zamiaru reorganizacji szkolnictwa na terenie gminy, jednakże żadnego z tych działań nie można uznać za skuteczne zawiadomienie rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Organ nadzoru ustalił, że w dniu 15 lutego 2008 r. Burmistrz Niemodlina skierował do mieszkańców gminy list otwarty, zawierający zaproszenie na spotkanie z Burmistrzem, podczas którego miała zostać poruszona między innymi kwestia zmian w oświacie na terenie gminy. List ten nie zawierał wprost informacji o zamiarze likwidacji Gimnazjum im. Agnieszki Osieckiej. Ponadto przedmiotowy list otwarty, poza zamieszczeniem na tablicach ogłoszeń został doręczony mieszkańcom Niemodlina w formie druków bezadresowych, co uniemożliwia stwierdzenie, czy pismo zostało skutecznie doręczone do każdego gospodarstwa domowego. Ustalono również, że Burmistrz Niemodlina zorganizował w dniu 25 lutego 2008 r. spotkanie w sprawie reorganizacji szkolnictwa. Zawiadomienie o tymże spotkaniu zostało zamieszczone na stronie internetowej gimnazjum, ogłoszone w księdze ogłoszeń gimnazjum, a także doręczone za pokwitowaniem nauczycielom gimnazjum. Nauczyciele przekazali otrzymaną informację dzieciom z prośbą o powiadomienie rodziców. Zdaniem organu nadzoru, powyższych działań nie można było zakwalifikować jako skuteczne powiadomienie rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, z uwagi na fakt, że brak jest dowodów o przekazaniu informacji każdemu z rodziców. Ponadto treść ogłoszenia o spotkaniu zawierała jedynie informację o zmianach w strukturze szkolnictwa gimnazjalnego, nie było zaś informacji o zamiarze likwidacji gimnazjum. Taka informacja została przekazana rodzicom dopiero podczas spotkania w dniu 25 lutego 2008 r. Z uwagi na brak listy obecności osób uczestniczących w przedmiotowym spotkaniu nie można ustalić, czy wszyscy rodzice byli na nim obecni. Ponadto ustalono, że w dniu 28 lutego 2008 r. Rada Miejska w Niemodlinie podjęła uchwałę nr XIX/116/08 w sprawie zawiadomienia rodziców uczniów i kuratora oświaty o zamiarze likwidacji gimnazjum. W dniu 29 lutego 2008 r. Burmistrz Niemodlina zwrócił się z prośbą do Dyrektora Gimnazjum o obwieszczenie na tablicy ogłoszeń gimnazjum pisma adresowanego do rodziców uczniów zawierającego informację o podjęciu przedmiotowej uchwały. Powyższą informację Burmistrz skierował do Przewodniczącej Rady Rodziców przy Publicznym Gimnazjum w Niemodlinie. W ocenie organu nadzorczego, wszystkie wyżej podjęte działania nie spełniają kryterium skutecznego zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Następnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podniesiono, że przepis art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy o systemie oświaty nie przewiduje formy w jakiej zawiadomienie rodziców o zamiarze likwidacji szkoły powinno nastąpić. Przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2007 r. (sygn. akt I OSK 66/07, opubl. Lex Nr 334163), w którym Sąd stwierdził, że forma w jakiej to nastąpi nie ma istotnego znaczenia, powiadomienie to może nastąpić w każdej formie, ważne jest jednak, aby faktycznie miało miejsce, o tym czy rodzic został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły nie można domniemywać. W przedmiotowym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. Na koniec Wojewoda stwierdził, że mając na względzie wyżej przywołane uchybienia proces likwidacji szkoły został przeprowadzony z naruszeniem prawa i dlatego też stwierdził nieważność kwestionowanej uchwały w całości. W skardze wniesionej do Sądu skarżąca Gmina Niemodlin wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru, zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przez przyjęcie, że powiadomienie rodziców o zamiarze likwidacji szkoły nie było skuteczne oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Niernodlinie z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie likwidacji gimnazjum jest sprzeczna z prawem. Skarżąca podkreśliła, że rodzice uczniów Gimnazjum zostali zawiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły w sposób wyczerpujący dyspozycję art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W szczególności: 1) wszyscy uczniowie otrzymali dla rodziców, na karteczkach, pisemną informację Dyrektor Gimnazjum zawiadamiającą rodziców o terminie spotkania rodziców z Burmistrzem w dniu 25 lutego 2008 r. na temat planowanych przez Burmistrza zmian w strukturze szkolnictwa gimnazjalnego od przyszłego roku szkolnego 2008/2009, 2) zamieszczono na stronie internetowej gimnazjum zawiadomienie o planowanym spotkaniu rodziców z Burmistrzem w dniu 25 lutego 2008 r. na temat likwidacji Gimnazjum, 3) w dniu 15 lutego 2008 r. doręczono do każdego gospodarstwa domowego list otwarty Burmistrza Niernodlina z dnia 12 lutego 2008 r., skierowany do mieszkańców, zapraszający ich na spotkanie z Burmistrzem w Ośrodku Kultury w Niemodlinie w dniu 21 lutego 2008 r. w sprawie omówienia zmiany kształtu sieci oświatowej w gminie, w tym połączenia dwóch gimnazjów w jedno. List otwarty nadano w liczbie 2237 sztuk, gdyż według Urzędu Poczty Polskiej w Niemodlinie jest to ilość wszystkich gospodarstw domowych w Niemodlinie. Ponadto list ten został wywieszony na tablicach ogłoszeń w Niernodlinie i we wszystkich miejscowościach należących do obwodu Publicznego Gimnazjum im. Agnieszki Osieckiej w Niemodlinie, 4) w dniu 21 lutego 2008 r. odbyło się spotkanie w Ośrodku Kultury Burmistrza z mieszkańcami, którego tematem była reorganizacja systemu oświaty w gminie, w tym likwidacja gimnazjum, 5) w dniu 5 lutego 2008 r. odbyło się w Publicznym Gimnazjum im. Agnieszki Osieckiej w Niemodlinie spotkanie Burmistrza z rodzicami tej szkoły w sprawie jej likwidacji, 6) wywieszono na tablicy ogłoszeń w Publicznym Gimnazjum im. Agnieszki Osieckiej w Niemodlinie pismo Burmistrza zawiadamiające rodziców uczniów o treści podjętej przez Radę Miejską w Niemodlinie uchwały o zawiadomieniu rodziców uczniów i Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji szkoły oraz samą uchwałę, 7) odbyły się dwie sesje Rady Miejskiej w Niemodlinie w dniach 29 stycznia 2008 r. i 28 lutego 2008 r., których przedmiotem obrad była między innymi likwidacja szkoły. Na sesjach tych licznie obecni byli rodzice uczniów. Niektórzy z nich zabierali głos. 8) zamieszczono w [...] - lokalnym czasopiśmie informację o zamiarze likwidacji Gimnazjum, 9) o zamiarze likwidacji szkoły szeroko donosiły także inne media (prasa ogólnowojewódzka, radio, telewizja), 10) o skuteczności zawiadomienia rodziców uczniów likwidowanego Gimnazjum świadczy również fakt złożonego "protestu rodziców uczniów Publicznego Gimnazjum im. Agnieszki Osieckiej w Niemodlinie przeciwko reorganizacji szkolnictwa podstawowego i gimnazjalnego w tym likwidacji Gimnazjum im. Agnieszki Osieckiej w Niemodlinie". Zdaniem skarżącej, Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu powołał się wyłącznie na nieistniejącą przyczynę. Ponadto wskazała, że faktyczna likwidacja szkoły została dokonana na podstawie zawartego w dniu 26 maja 2008 r. porozumienia pomiędzy Powiatem Opolskim, a Gminą Niemodlin. Nauczyciele Gimnazjum otrzymali propozycję zatrudnienia w gimnazjum prowadzonym przez Powiat i nie dokonywano naboru do klas pierwszych Publicznego Gimnazjum im. Agnieszki Osieckiej w Niernodlinie. Stąd przywrócenie Gimnazjum odniosłoby tylko skutek formalny, co pociągnęłoby za sobą duże koszty społeczne, nie przynosząc żadnych korzyści materialnych, ani poza materialnych uczniom, rodzicom, a także żadnemu z zainteresowanych samorządów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski nie podzielił stanowiska przedstawionego przez Gminę Niemodlin i wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. pełnomocnik Gminy na dowód, iż wszyscy rodzice zostali powiadomieni o likwidacji szkoły przedłożył pismo z dnia 25 listopada 2008 r., z którego wynika, że "Praktycznie wszyscy uczniowie PG im. A. Osieckiej podjęli naukę w Zespole Szkół (...)". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kognicji sądu administracyjnego podlegają akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w zakreślonym trzydziestodniowym terminie. Zgodnie z postanowieniami art. 91 ust. 1 o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki. Każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, iż "Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisów prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego" (wyrok NSA z 28 października 2003 r., sygn. II SA/Wr 1500/03; podobnie NSA w wyroku z 24 września 2002 r., sygn. II SA/Wr 3142/01 OwSS, Nr 3, poz. 75). W rozpatrywanym przypadku organ nadzoru wskazał, iż jego zdaniem doszło do naruszenia postanowień art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody znajduje oparcie w powołanych w nim przepisach prawa. W szczególności należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, iż objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie likwidacji gimnazjum podjęta została z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ww. ustawy - szkoła może być zlikwidowana przez organ prowadzący po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej o tym samym lub zbliżonym profilu. Organ prowadzący jest zobowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić rodziców uczniów i kuratora oświaty o zamiarze likwidacji szkoły. Z powołanego przepisu jednoznacznie więc wynika, że zawiadomienie o likwidacji szkoły, powinno być skierowane do rodziców dzieci uczęszczających do placówki objętej zamiarem likwidacji. Nie wystarczy takiej informacji podać do wiadomości publicznej, jak to regulują inne ustawy w odniesieniu do likwidacji innych placówek, np. zgodnie z art. 22 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej likwidacja samorządnej instytucji kultury wymaga podania - na 6 miesięcy przed wydaniem aktu likwidacji - do wiadomości publicznej. Podobne wymagania stawia art. 13 ust. 13 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach. Ustawa o systemie oświaty wymaga natomiast powiadomienia rodziców dzieci uczestniczących w zajęciach w likwidowanej szkole, choć nie określa formy tego zawiadomienia. Nie ulega jednak wątpliwości, iż powinna to być informacja wyraźnie adresowana do tej grupy osób, a nie sama możliwość zapoznania się przez te osoby z daną informacją na podstawie publicznych ogłoszeń. Nie może więc być uznana za wystarczającą w tym aspekcie podnoszona w skardze okoliczność, że sprawa likwidacji szkoły była powszechnie znana, albowiem informowały o niej lokalne radio i prasa, każdy mieszkaniec gminy mógł się z tą informacją zapoznać, do wszystkich mieszkańców gminy skierowany został list otwarty. Czynność zawiadomienia chociaż nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Rodzice uczniów (opiekunowie prawni) jako sprawujący władzę rodzicielską (pieczę) nad dzieckiem mają interes w tym, aby dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej, bowiem dotyka ona ich ważnych spraw życiowych. Dlatego informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. Forma w jakiej to nastąpi nie ma istotnego znaczenia. Powiadomienie może nastąpić w każdej formie, ważne jest jednak, aby faktycznie miało miejsce. O tym, czy dany rodzic został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły nie można domniemywać np. na tej podstawie, że sprawa została nagłośniona w lokalnym społeczeństwie. Stanowisko takie reprezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 66/07. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ma charakter bezwzględny w tym znaczeniu, że nie przewiduje odstępstw od zasady w nim wyrażonej, a dotyczącej obowiązku organu zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy kategorycznie stwierdzić, że przekazanie dzieciom karteczek z informacją o spotkaniu w związku z planowanymi zmianami w strukturze szkolnictwa gimnazjalnego, skierowanie listu otwartego do rodziców zapraszającego na spotkanie z Burmistrzem w sprawie omówienia zmiany kształtu sieci oświatowej w gminie, zamieszczenie informacji o likwidacji gimnazjum na stronie internetowej gimnazjum, w prasie, radiu, telewizji, fakt złożenia protestu przez rodziców nie zwalniało organu od obowiązku zawiadomienia ww. o zamiarze likwidacji szkoły i w żadnym wypadku nie może oznaczać, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące skuteczność procesu likwidacji szkoły. Organ gminy nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu świadczącego o spełnieniu przez organ względem wszystkich rodziców obowiązku informacyjnego, o jakim mowa wart. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z prowadzonych z rodzicami zebrań nie zostały sporządzone listy obecności świadczące o tym, którzy z rodziców brali w nim udział i zostali tym samym powiadomieni o likwidacji szkoły. List otwarty skierowany do wszystkich gospodarstw domowych zapraszał na spotkanie z Burmistrzem w sprawie omówienia zmiany kształtu sieci oświatowej w gminie, w tym połączenia dwóch gimnazjów w jedno. Nie wynikała z niego informacja o likwidacji gimnazjum w Niemodlinie. Nie można również uznać, na podstawie pisma z dnia 25 listopada 2008 r. przedłożonego na rozprawie przez pełnomocnika Gminy, że fakt podjęcia przez wszystkich uczniów (z pewnymi wyjątkami) nauki w Zespole Szkół potwierdza skuteczne zawiadomienie wszystkich rodziców o procedurze likwidacji Gimnazjum. Procedura zmierzająca do likwidacji szkoły ma zapewnić poinformowanie rodziców o tej okoliczności, a nie postawić ich przed tym faktem. Trzeba również powiedzieć, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie kwestionuje zasadności likwidacji wskazanej placówki oświatowej prowadzonej przez Gminę ze względów ekonomicznych, a jedynie wadliwy tryb przeprowadzenia tej likwidacji. Wojewoda trafnie wskazał na naruszenie przez Gminę ustawowego wymogu likwidacji szkoły, określonego art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, polegające na niedopełnieniu przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o likwidacji placówki rodziców dzieci w taki sposób, by informacja o likwidacji oraz możliwości kontynuacji zajęć bezpośrednio do nich dotarła. Naruszenie tego ustawowego wymogu stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu przez organ nadzoru w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na koniec, należy zauważyć, że argumenty skargi natury finansowej, celowościowej, czy też słusznościowej nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu tylko pod kątem jego zgodności z prawem. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności sprawy, skargę - jako nieuzasadnioną – oddalono, na podstawie art. 151 P.p.s.a.