II OSK 471/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 323/08 w sprawie ze skargi K.S. na rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przyrody 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz K.S. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 323/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę K. S. na rozporządzenie nr 12/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 marca 2007 r. w sprawie Rogalińskiego Parku Krajobrazowego (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2007 r. Nr 49, poz. 1222). Skarżąca żądała stwierdzenia nieważności powyższego rozporządzenia, wskazując na naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) poprzez uznanie, że zaskarżonym rozporządzeniem nie ustanowiono parku, jak i nie zmieniono granic parku, wobec czego nie było wymagane uzgodnienie z właściwymi radami gmin oraz naruszenie art. 64 w zw. z art. 2, art. 8 ust. 2 i art. 31 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej możliwości wykonywania prawa własności oraz złamanie zasady proporcjonalności poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności. Skarżąca wskazywała, że zgodnie z art. 64 Konstytucji RP prawo własności może być ograniczone tylko w ustawie. Skarżąca podała, że jest właścicielką działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w Rogalinku, a Wojewoda Wielkopolski powołując się na zaskarżone rozporządzenie uznał w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, iż realizacja zamierzonej przez skarżącą inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na wymienionej działce jest niemożliwa. W ocenie skarżącej, zaskarżone rozporządzenie odmiennie niż poprzednio obowiązujące rozporządzenie Nr 4/97 Wojewody Poznańskiego z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie utworzenia Rogalińskiego Parku Krajobrazowego określa granice parku krajobrazowego, zmniejsza o ok. 0,8% jego powierzchnię i wprowadza nowe zakazy, m.in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, co oznacza, że zachodzi sytuacja opisana w art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, stanowiącym, że projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Zdaniem skarżącej, w oparciu o treść art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP przewidującego ochronę samodzielności samorządu terytorialnego oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego przewidującego prawo konsultowania wszelkich spraw dotyczących społeczności lokalnej, należy przyjąć szeroki zakres pojęcia "utworzenia" użytego w art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Skarżąca podnosiła, że wejście w życie kwestionowanego rozporządzenia uniemożliwia dokonanie pozytywnego dla strony uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, pomimo że przeznaczenie działki nr [...] na cele zabudowy jednorodzinnej zostało ustalone prawomocną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ograniczenie prawa własności zostało przy tym dokonane na mocy aktu prawa miejscowego, a nie ustawy i jest ono nieproporcjonalne, gdyż nie było konieczne ze względów ochrony środowiska. Skarżąca dodatkowo wskazywała na naruszenie art.16 ust. 3 zd. 1 i 2, art. 16 ust. 4, art. 153 i art. 157 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji przejawiające się w uznaniu, że Wojewoda Wielkopolski był upoważniony do wydania kwestionowanego rozporządzenia, że wprowadzenie nowych zakazów w istniejącym parku nie stanowi "utworzenia parku" w rozumieniu powołanych przepisów; oraz że Wojewoda Wielkopolski kompetentny był w oparciu o powołane przepisy do dokonania "dostosowania" istniejącego parku do zakazów wynikających z nowej ustawy o ochronie przyrody. Skarżąca podnosiła dodatkowo zarzut rażącego naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.) w zw. z art. 16c ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz.U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000 ze zm.) polegającego na niezamieszczeniu na zaskarżonym rozporządzeniu pieczęci urzędowej Wojewody Wielkopolskiego, wskutek czego publikacji podlegał dokument niestanowiący aktu prawa miejscowego. Sąd I instancji wskazał, że zaniechanie przez Wojewodę dokonania uzgodnień projektu rozporządzenia dotyczącego utworzenia parku krajobrazowego upoważnia w pierwszej kolejności gminę do zaskarżenia takiego aktu prawa miejscowego. Przepis ten nie może stanowić bezpośrednio o interesie prawnym innych podmiotów niż gmina. W ocenie Sądu pierwszej instancji, o interesie prawnym skarżącej stanowi wprowadzenie kwestionowanym rozporządzeniem nowych zakazów, w tym bezpośrednio jej dotyczącego zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zakaz ten uniemożliwia zdaniem Wojewody Wielkopolskiego dokonanie pozytywnego dla strony uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w granicach Rogalińskiego Parku Krajobrazowego. Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach, skarżąca ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności rozporządzenia wprowadzonego do obrotu prawnego z naruszeniem, według niej, przepisu art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie można zgodzić się ze skarżącą, iż pod pojęciem utworzenia parku krajobrazowego należy rozumieć nie tylko utworzenie zupełnie nowego parku, ale także wprowadzenie choćby jednego zakazu w parku już istniejącym. W ocenie Sądu potrzeba wydania nowych aktów wykonawczych, wynika z faktu uchylenia aktu ustawowego stanowiącego podstawę dotychczasowego rozporządzenia Sąd stwierdził, że nie ma obowiązku uzgadniania z organami gminy nowej treści przepisów wykonawczych, co potwierdza tezę, że taki akt wykonawczy nie jest aktem o utworzeniu parku krajobrazowego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie zachodziła także potrzeba uzgodnienia z powodu zmiany granic parku. Zmniejszenie o 0,8% obszaru parku jest wynikiem zastosowania różnych technik przy obliczaniu geometrycznej powierzchni obszaru. Zdaniem Sądu pierwszej instancji błędny jest wniosek skarżącej, że kwestionowane rozporządzenie jest rozporządzeniem w sprawie utworzenia Rogalińskiego Parku Krajobrazowego oparty na twierdzeniu, że rozporządzenie Wojewody Poznańskiego z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie utworzenia Rogalińskiego Parku Krajobrazowego utraciło moc po dniu 2 sierpnia 2001 r. Wskazanie jako podstawy prawnej zaskarżonego w niniejszej sprawie rozporządzenia art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w żadnym razie nie oznacza, że rozporządzenie to jest rozporządzeniem o utworzeniu Rogalińskiego Parku Krajobrazowego, gdyż jego utworzenie nastąpiło na podstawie rozporządzenia Wojewody Poznańskiego z dnia 26 czerwca 1997 r., które poza tym skutkiem utraciło moc obowiązującą w związku z wejściem w życie kwestionowanego rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 marca 2007 r. w sprawie Rogalińskiego Parku Krajobrazowego, stanowiącego aktualnie kompleksową regulację dotyczącą jego funkcjonowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezzasadny jest zarzut skarżącej, iż kwestionowane rozporządzenie narusza art. 153 i art. 157 ustawy o ochronie przyrody wobec braku wyraźnego przepisu o uchyleniu rozporządzenia w sprawie utworzenia Rogalińskiego Parku Krajobrazowego. Sąd stwierdził, że nowa ustawa o ochronie przyrody wprowadza zasadę ciągłości form ochrony przyrody, w tym parków krajobrazowych utworzonych na podstawie aktów wykonawczych wydanych w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżącej znajduje podstawę w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. W sprawie nie doszło również do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, czemu ma również zapobiegać wyraźny przepis § 4 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia, który stanowi, że wprowadzone zakazy nie dotyczą ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na którą powołuje się skarżąca została wydana w odniesieniu do działki nr [...], która nie jest tożsama z wydzieloną z niej działką nr [...], dla której w chwili wejścia w życie kwestionowanego rozporządzenia nie obowiązywała stosowna decyzja w tym przedmiocie. Zaskarżone rozporządzenie nie wymagało uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin i w konsekwencji nie narusza ani powołanego art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, ani art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji na ważność zaskarżonego rozporządzenia nie ma także wpływu niezamieszczenie na oryginale tego rozporządzenia pieczęci urzędowej Wojewody. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca K. S., zaskarżając wyrok w całości. Skarga kasacyjna oparta została na naruszeniu prawa materialnego: 1. Przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 11, art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21 ze zm.) oraz art. 16 ust. 3 zd. 1, art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji, przejawiające się w przyjęciu, że dopuszczalne było wydanie rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego Nr 12/07 z dnia 26 marca 2007 r. w sprawie Rogalińskiego Parku krajobrazowego bez dokonania wymaganych uzgodnień z właściwymi radami gmin oraz przejawiające się w przyjęciu, że Wojewoda Wielkopolski kompetentny był w oparciu o przywołane przepisy do dokonania "dostosowania" istniejącego parku do zakazów wynikających z nowej ustawy o ochronie przyrody, co narusza również art. 16 ust. 3 zd. 2 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto błędnie przyjęto, że wprowadzenie nowych zakazów w istniejącym parku nie stanowi "utworzenia parku" w rozumieniu przytoczonych przepisów; 2. Przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 3 zd. 1, art. 16 ust. 4, art. 153, art. 157 ustawy o ochronie przyrody, art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji, przejawiające się w przyjęciu, że rozporządzenie nr 4/97 Wojewody Poznańskiego z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie utworzenia Rogalińskiego Parku Krajobrazowego utraciło moc z momentem wejścia w życie rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego Nr 12/07 z dnia 26 marca 2007 r. w sprawie Rogalińskiego Parku Krajobrazowego; 3. Przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, przejawiające się w przyjęciu, że dopuszczalne jest opublikowanie aktu normatywnego nieopatrzonego w pieczęć urzędową; 4. Przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. oraz art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji przejawiające się w uznaniu, że wydanie zaskarżonego rozporządzenia nie wymagało dokonania uzgodnień i konsultacji z Gminami znajdującymi się w granicach parku. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie – w przypadku uznania, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w potrójnej wysokości, przewidzianych normami przepisanymi. Pismem z dnia 20 lutego 2009 r. Wojewoda Wielkopolski złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Ma rację strona wnosząca tę skargę, że kwestionowane rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego w sprawie Rogalińskiego Parku Krajobrazowego wymagało uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin w myśl regulacji art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Co prawda w ocenie Sądu, przyjętej w ślad za twierdzeniami organu administracji, w sprawie nie miała miejsca zmiana granic przedmiotowego parku krajobrazowego, ale w sytuacji gdy nastąpiła zmiana powierzchni parku (z 12 750 ha na 12 645,76 ha) trudno byłoby bez szczególnego wyjaśnienia tej kwestii, stanowisko to zaakceptować, tym bardziej że opis granic parku w rozporządzeniu z 1997 r. już na wstępie został określony słownie (redakcyjnie) inaczej niż to ma miejsce w rozporządzeniu zaskarżonym, przy czym nawet zakładając, iż zmniejszenie obszaru parku jest rzeczywiście wynikiem "zastosowania różnych technik przy obliczaniu powierzchni", to nie sposób przejść do porządku nad tym, że zakwestionowane rozporządzenie wprowadza inne zakazy. Te zaś wymagają uzgodnienia z radą gminy, mimo że literalne brzmienie przepisu art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wskazywałoby, iż tylko utworzenie, likwidacja i zmiana granic parku krajobrazowego jest przedmiotem takich uzgodnień. Trzeba podzielić w tej mierze stanowisko, wyrażone już w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1589/06), że sam brak wzmianki o obowiązku uzgadniania z radami gmin nowelizacji, rozporządzenia o utworzeniu obszaru chronionego krajobrazu, tak jak to ma miejsce np. w art. 23 ustawy o ochronie przyrody, nie uzasadnia jeszcze interpretacji zwalniającej wojewodę z takich uzgodnień. Jeżeli zatem art. 16 ww. ustawy jest oparty na analogicznej konstrukcji jak wspomniany art. 23 tej ustawy to nie ma powodu, aby i w niniejszej sprawie zastosować systemową, nawet funkcjonalną wykładnię przepisu art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, a nie ograniczać się do wykładni gramatycznej tego przepisu. Gdyby pozostać przy tej ostatniej to trzeba byłoby zaakceptować możliwość dokonywania daleko idących zmian zakazów wprowadzonych do danego parku krajobrazowego, bez uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. W krańcowym przypadku można byłoby założyć wprowadzenie rozporządzeniem o utworzeniu parku krajobrazowego minimalnych zakazów, podlegających stosownym uzgodnieniom i następnie wprowadzenie całego szeregu innych zakazów w drodze zmiany rozporządzenia, które nie podlegałyby już uzgodnieniom, co rzeczywiście trudne byłoby do pogodzenia z wymogami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), a także art. 7 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. W konsekwencji poglądu, opartego – jak się okazuje – na błędnej interpretacji stosownych przepisów, że wprowadzane zmiany do rozporządzeń wojewody, wydawanych w związku z uchyleniem aktu ustawowego, stanowiącego podstawę prawną dotychczasowych rozporządzeń, mogą być podejmowane bez uzgodnień z miejscowo właściwymi radami gmin wówczas, gdy wprowadzają zmiany (nowe zakazy), Sąd pierwszej instancji nie dokonał niezbędnej oceny tych zmian. Inne skutki prawne wywoływałby fakt braku uzgodnienia zmian, które dotyczyłyby całego bądź przeważającego obszaru przy czym nie można wykluczyć sytuacji, że w konkretnych okolicznościach dokonane zmiany mogą w istocie nie mieć w ogóle wpływu na ważność rozporządzenia, ale oczywiście w tym ostatnim przypadku wymagałoby to szczególnie starannego wykazania. Mając na uwadze, iż w niniejszej sprawie zabrakło ocen, o których mowa, a także jednoznacznego wyjaśnienia kwestii granic parku w kontekście zmiany jego powierzchni, zaskarżony wyrok nie może się ostać w obrocie prawnym, rodząc obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji i wyłączając możliwość rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Co do zaś utraty mocy obowiązującej poprzedniego rozporządzenia z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie utworzenia przedmiotowego parku, to nie można podzielić poglądu skargi kasacyjnej, że rozporządzenie to przestało obowiązywać już w 2001 r. i tym samym zaskarżone rozporządzenie jest aktem, który tworzy Rogaliński Park Krajobrazowy. W tym zakresie trzeba podzielić wywód Sądu pierwszej instancji, znajdujący podstawę w art. 153 i 157 obowiązującej ustawy o ochronie przyrody oraz orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki WSA w Warszawie z 8 września 2004 r. IV SA 1731/03, Lex nr 16063 i z 22 sierpnia 2006 r. IV SA 667, Lex nr 281923 oraz wyroki NSA: z 8 kwietnia 2008 r. II OSK 1885/07 i z 1 października 2008 r. II OSK 371/08), że ww. Park został utworzony poprzednim rozporządzeniem Wojewody Poznańskiego, a rozporządzenie to przestało obowiązywać dopiero z dniem wejścia w życie zaskarżonego rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego. Trzeba też podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że na ważność zaskarżonego rozporządzenia nie ma wpływu fakt niezamieszczenia pieczęci urzędowej wojewody na oryginale tego rozporządzenia i aczkolwiek jest to naruszenie art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.) to nie takie, które samodzielnie skutkowałoby nieważnością kontrolowanego rozporządzenia. W tym zakresie w pełni podzielić trzeba wywód Sądu pierwszej instancji, iż wymóg zamieszczenia pieczęci, o której mowa jest istotny jedynie dla identyfikacji organu wydającego akt, a co do tego w niniejszej sprawie nie było wątpliwości. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.