II SA/Wa 1289/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. [...] Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 i art. 79 ust. 4 w związku z art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 w związku z art. 163 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 z późn. zm.), wypowiedział st. plut. T. R. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu likwidacji jednostki wojskowej, w której pełnił służbę oraz z uwagi na brak możliwości wyznaczenia go na stanowisko służbowe w innych jednostkach wojskowych. Powyższa decyzja została doręczona zainteresowanemu w dniu 20 grudnia 2000 r. Nie skorzystał on z przysługującego mu prawa wniesienia odwołania, wskutek czego decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Wnioskiem z dnia 28 września 2007 r. T. R. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., wypowiadającej mu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdził, iż wydając decyzję o wypowiedzeniu stosunku służbowego nie wykazano wynikającej z ustawy przesłanki braku możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe, bowiem przed wydaniem decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego organ wojskowy nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego, tj. nie przeprowadził z nim rozmowy kadrowej oraz nie umożliwił mu zapoznania się z dokumentami i materiałami dotyczącymi jego zwolnienia ze służby. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Minister Obrony Narodowej, mając za podstawę art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]i Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych MSWiA nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., wypowiadającej T. R. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2000 r. w sprawie rozformowania [...] Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, jednostka ta z dniem 30 czerwca 2001 r. uległa rozformowaniu, co spowodowało likwidację stanowiska służbowego zajmowanego przez T. R. Ponadto brak było możliwości zaproponowania mu innego stanowiska służbowego, stosownie do posiadanego stopnia wojskowego oraz kwalifikacji wojskowych. Organ wskazał, iż tym samym spełnione zostały przesłanki wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej zawarte w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, który stanowił podstawę wydanej decyzji. Stwierdził, iż powołana decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2000 r. nie była aktem jedynie zapowiadającym lub początkującym zmiany, ale miała charakter konstytutywny, bowiem na jej mocy zostało dokonane owo rozformowanie. W tym zakresie nie był wydany żaden inny akt, zaś rozformowanie było procesem przekształceń w wielu płaszczyznach: organizacyjnej, personalnej, lokalowej, technicznej. Uprawniony organ, wydając taką decyzję, określił początek i koniec tego procesu. Był to zatem formalny akt powodujący rozformowanie jednostki wojskowej. Minister Obrony Narodowej wskazał również, iż przed doręczeniem T. R. decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej prowadzone były czynności zmierzające do wyznaczenia oficera na inne stanowisko służbowe. W wyniku tych czynności ustalono, iż brak jest możliwości wyznaczenia zainteresowanego żołnierza na inne stanowisko służbowe w innych jednostkach wojskowych, co zostało ujęte w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu przepisy ustawy pragmatycznej nie nakładały konieczności przeprowadzania rozmowy kadrowej z żołnierzem zawodowym w przypadku rozformowania jednostki wojskowej, zaś podnoszony przez stronę zarzut, iż nie miała możliwości zapoznania się z dokumentami i materiałami dotyczącymi zwolnienia ze służby jest bezzasadny, gdyż wnioskodawca uczestniczył w postępowaniu, o czym świadczy fakt, że w owym czasie nie kwestionował zasadności wypowiedzenia stosunku służbowego i nie odwołał się od niego. W dniu 26 marca 2008 r. T. R. skierował do Ministra Obrony Narodowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał w nim, iż poza ogólnikowymi stwierdzeniami organu o braku możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe, zaskarżona decyzja nie przedstawia żadnych dowodów w postaci dokumentacji urzędowej czy nawet prywatnych notatek dowódcy, potwierdzających dokonanie przez organ analizy możliwości jego zatrudnienia na innym stanowisku służbowym. Minister Obrony Narodowej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując zawartą tam argumentację. W ocenie Ministra, w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji [...] Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych MSWiA nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w oparciu o przepis art. 156 § 1 Kpa. Organ powołał się między innymi na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA/Wa 1377/01, zgodnie z którym ustalony w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych warunek jakim jest brak możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe, odnosi się wyłącznie do jednostki organizacyjnej, w której żołnierz pełnił służbę. Organ wojskowy przy dokonywaniu wypowiedzenia stosunku służbowego, nie ma obowiązku wykazania braku możliwości wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe w innych jednostkach organizacyjnych. W ocenie organu nie miał on zatem obowiązku wykazywania braku możliwości wyznaczenia żołnierza na stanowisko w jednostkach organizacyjnych jemu niepodległych. Podkreślił ponadto, iż proces całkowitego rozformowania Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych dobiegał końca i brak było stanowisk służbowych, na jakie można było wyznaczyć zainteresowanego żołnierza, stosownie do jego kwalifikacji zawodowych. Na powyższą decyzję T. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zarówno jej, jak i poprzedzającej ją decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu mu stosunku służbowego nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W uzasadnieniu skargi podał, iż o ile spełniona została pierwsza z przesłanek powołanego wyżej przepisu ustawy pragmatycznej, czyli jednostka wojskowa, w której pełnił zawodową służbę wojskową uległa rozformowaniu, o tyle organ wydający decyzję nie wykazał spełnienia drugiej z nich. Zamieszczenie bowiem w treści uzasadnienia wyłącznie stwierdzenia, iż brak jest możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe w innych jednostkach wojskowych, nie powołując się przy tym na żadne konkretne dowody, w sytuacji gdy skarżący kwestionował i nadal kwestionuje taki stan rzeczy, nie było wystarczające w świetle art. 7, art. 8 oraz art. 9 Kpa do podjęcia decyzji o zwolnieniu go ze służby. W ocenie skarżącego organ winien był bowiem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, tymczasem nie zbadano możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe nawet w jednostkach organizacyjnych organowi podległych. Skarżący zaznaczył ponadto, iż niejako na własną rękę próbował pozyskać kolejne zatrudnienie, zwracając się z prośbą o powołanie do zawodowej służby wojskowej, pełnionej jako służba kontraktowa w korpusie podoficerów zawodowych w strukturach i sztabach NATO. W związku z powyższym Dowódca Ośrodka Szkolenia na Potrzeby Sił Pokojowych w K. wystawił zaświadczenie o wolnym etacie podoficera. Powyżej wskazana okoliczność, zdaniem skarżącego, świadczy o tym, iż w czasie zwalniania go ze służby istniały dostępne dla niego stanowiska, brak było jedynie chęci poszukania takowych przez służby administracyjne. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty powołane w wydanych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wyrażona w art. 16 Kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna dla strony decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby tylko zapaść w sytuacji, kiedy organ stwierdziłby, że decyzja wypowiedzeniowa została podjęta w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 § 1 Kpa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, na które w swym wniosku o stwierdzenie nieważności powołuje się skarżący, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. o sygn. III SA 565/95 - Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r. o sygn. III ARN 22/95). Dokonując analizy powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek strony. Orzecznictwo sądowe dowodzi, że istnieje niewymierna, ale dość wyraźna różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W postępowaniu nadzorczym organ rozpatruje zatem sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych powołanym przepisem, co oznacza, że nie rozpatruje tej sprawy co do jej istoty. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie niniejszej nie zachodzi naruszenie prawa o kwalifikowanym charakterze. Sąd za prawidłową uznaje ocenę dokonaną przez Ministra Obrony Narodowej, zgodnie z którą treść decyzji [...] Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych MSWiA nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nie pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią art. 78 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, powołanego jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Argumenty podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skardze nie czynią zasadnym zarzutu rażącego naruszenia prawa, co warunkuje stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Fakt rozformowania jednostki, w której T. R. pełnił służbę, jest bezsporny, co przyznaje sam skarżący. Jest również sprawą powszechnie wiadomą, iż Nadwiślańskie Jednostki Wojskowe Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zostały rozwiązane. Ponadto w Siłach Zbrojnych wykonano w ostatnich latach szereg przedsięwzięć natury organizacyjno-etatowej, wynikających m.in. z ich modernizacji, które to zamierzenia polegały przede wszystkim na rozformowaniu lub przeformowaniu szeregu związków taktycznych, oddziałów i dowództw różnego szczebla. W rezultacie tych zmian uległa znacznemu zmniejszeniu liczba stanowisk służbowych, wiele z nich, w tym jednostka wojskowa, w której służbę pełnił skarżący, zostało zlikwidowanych. Interpretacja przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także w aspekcie wykazania braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe, podlegała zmianom, o czym świadczy wyrok z dnia 9 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1377/01 (publ. LEX nr 51016), w którym Sąd uznał, że określone w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy pragmatycznej powiązanie stanowiska służbowego z konkretną jednostką organizacyjną, oznacza, że ustalony w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych warunek, jakim jest brak możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe, odnosi się wyłącznie do jednostki organizacyjnej, w której żołnierz pełnił służbę. W konkluzji Sąd ten uznał, że organ wojskowy przy dokonywaniu wypowiedzenia stosunku służbowego, nie ma obowiązku wykazania braku możliwości wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe w innych jednostkach organizacyjnych. Z dokonaną wyżej wykładnią nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 780/05, (niepubl.). Skoro więc przepis stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji w ocenianym przez Sąd aspekcie podlegał odmiennym wykładniom, to nie można, jako rażąco naruszającego prawo uznać rozstrzygnięcia, które interpretuje ten przepis w sposób, który później został uznany za nieprawidłowy (por. Matan A. Zakamycze 2005 Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Pogląd ten jest podzielany również w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1999 r. sygn. akt II SA 1387/89, publ. LEX nr 46253; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 489/05, LEX nr 196694). Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje ponadto na powszechnie znany fakt likwidacji wszystkich jednostek wojskowych podległych w przeszłości ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w tym Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pomimo braku w aktach sprawy dokumentów potwierdzających w istocie analizę poszukiwania dla T. R. innego stanowiska służbowego w jednostkach podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, za wiarygodne należy uznać twierdzenie organu, iż nie miał on możliwości wyznaczenia skarżącego na takie stanowisko. Wszystkie służbowe stanowiska żołnierzy zawodowych w MSWiA zostały bowiem przekształcone w stanowiska przeznaczone dla członków korpusu służby cywilnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. sygn. akt OSK 346/04, niepubl.). Nie mógł też organ wyznaczyć skarżącego na stanowisko w resorcie obrony narodowej, gdyż w takiej sprawie właściwy jest wyłącznie organ wojskowy w stosunku do żołnierza wchodzącego w skład Sił Zbrojnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2001 r. sygn. akt II SA 1530/01, publ. LEX Nr 51017). Niezasadny jest również zarzut skarżącego, iż fakt wystawienia przez Dowódcę Ośrodka Szkolenia na Potrzeby Sił Pokojowych w K. zaświadczenia o wolnym etacie podoficera potwierdza, że w momencie zwalniania go z zawodowej służby wojskowej istniały wolne stanowiska, na które mógł zostać wyznaczony. Zgodzić należy się z organem, iż wniosek skarżącego o powołanie go do służby kontraktowej dotyczył jednostki wojskowej podległej Ministrowi Obrony Narodowej, nie zaś Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponadto złożony został już po zakończeniu przez niego służby w Nadwiślańskich Jednostkach Wojskowych MSWiA i wszczynał odrębne postępowanie administracyjne. Konkludując należy wskazać, iż organy orzekające w sprawie dokonały właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Decyzja ta nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 Kpa. Została ona wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, iż jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji. Nie naruszono również wskazanych w skardze przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 Kpa., bowiem organ administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a wydając decyzję miał na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego oraz zapewnił mu czynny udział w każdym stadium postępowania. W takim stanie sprawy należało uznać wydane w sprawie decyzje za prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w wyroku.