II SA/Rz 539/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. F. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. F. i R. G. solidarnie kwotę 470 zł /słownie: czterysta siedemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium, po rozpatrzeniu wniosku A.F. i R.G. reprezentowanych przez radcę prawnego T.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...]r. nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości - utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r. [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 856 ze zm.). W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że A.F. i R.G. reprezentowani przez radcę prawnego wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...]r. nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, wobec rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 8 ust. 1 w zw. 6 dekretu z dnia 13 września 1946r. o rozgraniczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, poz. 298 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przyjmując, że zachodzi przypadek niedopuszczalności postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych. Brak jest bowiem aktu, który można byłoby weryfikować w trybie stwierdzenia nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powtórzone zostały argumenty z wniosku o stwierdzenie nieważności, a także podniesiony został zarzut błędnego zastosowania art. 157 § 3 kpa oraz niewłaściwej wykładni przepisów dekretu o rozgraniczeniu nieruchomości, ze wskazaniem na orzecznictwo NSA dotyczące możliwości zastosowania trybu nadzwyczajnego weryfikowania ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i podało, że sprawa ma skomplikowany charakter z uwagi na zmianę przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną przeprowadzania rozgraniczeń nieruchomości. Aktualnie obowiązują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), natomiast decyzja stanowiąca przedmiot badania została wydana na podstawie uchylonego już dekretu z dnia 13 września 1946r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U Nr 46, poz. 53 ze zm.). W art. 9 powołanego dekretu określono, że do postępowania rozgraniczeniowego przed władzami mierniczymi stosuje się przepisy o postępowaniu administracyjnym, o ile przepisy niniejszego dekretu nie stanowią inaczej. Art. 11 dekretu stanowił, że prawomocne orzeczenia władzy mierniczej o rozgraniczeniu wydane w trybie niniejszego dekretu mają moc wyroków sądowych. Zapis ten w ocenie kolegium oznacza, że prawomocna decyzja kończąca postępowanie rozgraniczeniowe ma szczególny charakter i brak jest podstaw do wzruszania takiej decyzji w trybach nadzwyczajnych. Regulacja ta mogła mieć na celu dopuszczenie możliwości wzruszania prawomocnych orzeczeń w przedmiocie rozgraniczenia według zasad określonych przez przepisy prawa cywilnego w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zakończenie sprawy rozgraniczeniowej poprzez wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 8 ust. 1 dekretu było trybem wyjątkowym i mogło być zastosowane tylko w wypadkach określonych w art. 6 ust. 1 i 2 dekretu. Wynika to z faktu, że z rozgraniczeniem związane są kwestie o charakterze cywilnoprawnym, których rozstrzygnięcie nie należy do organu administracji. Odnosząc się do powołanego orzecznictwa NSA dotyczącego możliwości zastosowania nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach o rozgraniczanie nieruchomości Kolegium stwierdziło, że orzeczenia te odnoszą się do spraw rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdzie regulacja prawna jest odmienna od regulacji zawartej w dekrecie o rozgraniczaniu nieruchomości. Treść art. 11 dekretu nasuwa wątpliwości interpretacyjne co do możliwości zastosowania nadzwyczajnych trybów wzruszania prawomocnego orzeczenia w sprawie rozgraniczenia wydanego na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu. Skargę na tą decyzję wnieśli A.F. i R.G. reprezentowani przez radcę prawnego domagając się jej uchylenia wraz z decyzją ją poprzedzającą z dnia 18 kwietnia 2008r. oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 13.09.1946r. o rozgraniczeniu nieruchomości - w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez przyjęcie, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...]r. dotycząca rozgraniczania nieruchomości nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto, że może ona być nadzwyczajnie wzruszona wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne, przed sądem powszechnym, - naruszenie art. 77 § 1 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja z dnia [...]r. ma charakter decyzji w rozumieniu art. 104 kpa. Wskazane to zostało nawet w sentencji tej decyzji. Art. 156 kpa zawiera bezpośrednie odniesienie do decyzji nie czyniąc w tym zakresie żadnych wyłączeń. Procedura stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych może dotyczyć każdego aktu, który rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Decyzje wydawane w oparciu o art. 8 dekretu były wydawane w ramach władczych uprawnień państwa po przeprowadzeniu odpowiedniej procedury administracyjnej i dlatego mogą podlegać ocenie co do zastosowanych norm prawnych i rażącego naruszenia prawa. Wyłączenie nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć wydanych w oparciu o dekret o rozgraniczaniu nieruchomości dotyczy tylko ugody zawieranej na podstawie art. 7 ust. 2 tego dekretu bo ma ona samodzielny byt i nie wymagają zatwierdzenia przez organy administracji – por. wyrok NSA z dnia 16.06.1987r, sygn. akt IV SAB 24/06, ONSA 1987/1/39. Twierdzenia Kolegium w zaskarżonej decyzji nie dają się pogodzić z orzecznictwem NSA i SN. Sądy te stwierdzały nieważność decyzji wydanych przez władze w trybie art. 8 dekretu np. wyrok z dnia 14.03.1991r. sygn. akt III ARN 5/91, oraz wyrok NSA OZ Wrocław z dnia 13.03.1984r. sygn. akt SA/Wr 73/84- oba: orzeczenia.nsa.gov.pl. Dodatkowo kwestię dopuszczalności wzruszania decyzji w trybie administracyjnym pośrednio rozpoznał już NSA w trakcie rozstrzygania sporu kompetencyjnego i skierował sprawę do rozpoznania do organu administracyjnego. Skarżący zarzucili, że organ nie rozpoznał istoty sprawy czym naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 dekretu oraz art. 77 § 1 kpa. Organ nie zbadał, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Miejskiego. We wniosku o stwierdzenie nieważności wskazali okoliczności, które powinny skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji, w szczególności naruszenia art. 6 ust. 1 dekretu. Zgodnie z tym przepisem przy ustalaniu granic należy brać pod uwagę między innymi odpowiednie plany i dokumenty. Z rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 10 listopada 1948r. o mocy dowodowej planów i dokumentów przy ustalaniu granic nieruchomości wynika, że moc dowodową posiadały wówczas: plany, mapy katastralne, mapy pomiarowe, szkice polowe, wyciągi z operatów katastralnych itp. Decyzja z art. 8 ust. 1 dekretu mogła być wydana dopiero po dokonaniu czynności wymienionych w art. 4-6 dekretu. A więc również po ustaleniu granicy przy pomocy w.w. dokumentów. W sprawie z powództwa przeciwko Gminie D. sygn. akt [...]znajduje się opinia biegłego J.J., która potwierdza przynależność obecnej działki nr 448 do skarżących. Świadczy to o tym, że w czasie postępowania rozgraniczeniowego doszło do rażących zaniedbań związanych z pominięciem treści planów oraz dokumentów dotyczących nieruchomości skarżących. Organy władzy mierniczej nie dokonały wszystkich czynności o których mowa w art. 6 ust. 1 dekretu a więc nie mogło dojść do wydania decyzji z dnia [...]r. nr [...]. Organy mogły wydać decyzję gdyby nie pojawiła się żadna kwestia sporna o charakterze cywilnoprawnym - wyrok NSA OZ Poznań sygn. akt SA/Po 65/88. Decyzja wydana w oparciu o art. 8 ust. 1 dekretu ma charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko w wypadkach określonych w art. 6 ust. 1 i 2 dekretu. W sytuacji gdy nie ma przesłanek wymienionych w art. 6 ust. 1 dekretu a więc nie ma znaków, śladów, granicznych planów i dokumentów oraz punktów powiązania albo gdy są one niewystarczające lub sprzeczne, nie powinna zostać wydana decyzja w oparciu o art. 8 ust. 1 dekretu – wyrok NSA z dnia 11.11.1985r. sygn. akt I SA 1262/85, ONSA 1985/2/26. Z opinii biegłego wynika, że wszystkie dokumenty geodezyjne dotyczące nieruchomości skarżących, świadczyły o przynależności do rodziny G. Występuje sprzeczność pomiędzy treścią tych dokumentów a przyjętymi podstawami rozgraniczenia, zatwierdzonymi ostatecznie przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w D. Decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w D. spowodowała połączenie działki należącej do Gminy Miasta D. z działką należącą do spadkodawców skarżących. Żaden z przepisów dekretu o rozgraniczeniu nieruchomości nie przewidywał takiej formy nabycia własności lub przejęcia nieruchomości. W wyniku tej decyzji nastąpiło rozgraniczenie nieruchomości wbrew zapisom ewidencyjnym w sposób niezgodny z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 18 kwietnia 2007r. (decyzja nr [...]) Kolegium orzekało w składzie: Przewodniczący: M.G.-D., członkowie: L.M. i R.Ż. Natomiast w składzie tego organu, który rozpatrywał wniosek o ponownie rozpoznanie sprawy, jako Przewodniczący orzekał R.Ż. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. II GPS 2/2006 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu (ONSAiWSA 2007/3 poz. 61). W uchwale wskazano, że w sukcesywnie budowanym stanie prawnym i doktrynie istnieją wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 kpa uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa) trzeba bezwzględnie ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Dokonując tego należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Te same przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze kpa) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji w tej sprawie. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone we wskazanej uchwale znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. P 57/07. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Okoliczność, że w składzie Kolegium dwukrotnie orzekała ta sama osoba stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 3 kpa i oznacza, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. b P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi zgodzić należy się z poglądem, że brak jest przepisu pozwalającego na wyłączenie z trybów nadzwyczajnych decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wydanych w oparciu o przepisy dekretu z dnia 13 września 1946r. o rozgraniczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, poz. 298 ze zm.), zwanego dalej dekretem. Przede wszystkim należy wskazać, że rozgraniczenie nieruchomości należy do instytucji prawa cywilnego i z mocy przepisów szczególnych (dekretu, a obecnie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.), w pewnym fragmencie przekazane zostało na drogę postępowania administracyjnego. Jednocześnie szczegółowo unormowano sytuacje, w jakich organ (wg dekretu – władza miernicza) był uprawniony do orzeczenia o rozgraniczeniu. Jeśli chodzi o formę tego orzeczenia, to decyzyjne rozgraniczenie miało oparcie w art. 9 dekretu, który to artykuł – o ile przepisy dekretu nie stanowiły inaczej - odsyłał wprost do przepisów o postępowaniu administracyjnym; stąd też organ orzekł w formie decyzji, dokonując rozgraniczenia nieruchomości. Dla podkreślenia jednak skutków, jakie decyzja o rozgraniczeniu wywoływała w sferze prawa cywilnego w art. 11 dekretu stwierdzono, że prawomocne orzeczenie władzy mierniczej o rozgraniczeniu ma moc wyroku sądowego. Natomiast w żadnym wypadku regulacja ta nie miała na celu dopuszczenie możliwości wzruszania prawomocnych orzeczeń władzy mierniczej w przedmiocie rozgraniczenia w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zaznaczyć też należy, że w odniesieniu do decyzji mających swe oparcie w przepisach dekretu, zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy dopuszczał możliwość stwierdzania nieważność decyzji, jak i wznowienia postępowania (np. wyrok NSA z dnia 13 marca 1984r. sygn. SA/Wr 73/84 stwierdzający nieważność decyzji w przedmiocie ustalenia przebiegu granicy, czy też uchwała Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 6 maja 1970 r. III CZP 24/70 dopuszczająca uchylenie - w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 127 § 1 pkt 5 kpa - decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w związku z zawarciem ugody - OSNCP 1970/12 poz. 222). Zatem konkluzja jest taka, że przepis art. 11 dekretu nie stanowił o wyłączeniu trybów nadzwyczajnych przewidzianych przepisami postępowania administracyjnego (obecnie kpa) w stosunku do orzeczeń władzy mierniczej wydanych na podstawie dekretu. Z tych przyczyn orzeczono, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.