II SA/Rz 480/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K. i J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących K. i J. P. solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako KPA, art. 20 ust. 1 i ust. 2 i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240 poz. 2027 ze zm.) oraz § 46 ust. 2 pkt 1 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) po rozpatrzeniu odwołania K. i J. P. od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wykazania działki w operacie ewidencji gruntów i budynków, utrzymał w mocy skarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podano, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek K. i J. P. z dnia 16 marca 2006 r. o wykazanie w operacie ewidencji gruntów wsi K. na ich rzecz części działki nr 1853, w skład której wchodzi dawna pgr nr 3523/1. Zdaniem wnioskodawców, powyższa parcela gruntowa stanowi ich własność w świetle złożonych dokumentów, a to aktu własności ziemi nr [...]., zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w R. z dnia 6.12.1973 r. ([...]), odpisu z KW Nr [...] z dnia 13.10.1998 r. oraz pism Sądu Rejonowego w K. z dnia 23.10.2000 r. i z dnia 3.07.2003 r. Parcela ta wskutek bezpodstawnych - ich zdaniem - działań została włączona do działki nr 1853, stanowiącej drogę dojazdową i wykazana na rzecz Gminy w O. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Starosta załatwił negatywnie powyższy wniosek, wskazując w uzasadnieniu, że przy założeniu ewidencji gruntów wsi K. na bazie mapy katastralnej w skali 1:2880, przedmiotowa droga dojazdowa powstała z parceli gruntowej nr 3523/1, objętej wykazem hipotecznym Lwh [...] oraz parceli gruntowej nr 3523/2, objętej wykazem hipotecznym Lwh [...]. Działka nr 1853 została wówczas wykazana na rzecz P. w O., następnie zaś na rzecz Gminy K. Nie została ona objęta uwłaszczeniem w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Natomiast Aktem własności ziemi nr [...] z dnia 10.09.1973r. na rzecz J. i K. P. została stwierdzona własność działki nr 1847 położonej w K., dla której urządzono księgę wieczystą Nr [...]. W związku ze sporem dotyczącym prawa własności gruntu, odpowiadającego parceli gruntowej nr 3523/1 a stanowiącej część działki nr 1853, Gmina K. wystąpiła do Sądu Rejonowego w K. o stwierdzenie zasiedzenia tej nieruchomości. Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Na skutek skargi K. i J. P. na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wydał w dniu 9 października 2007 r. wyrok (sygn. akt II SA/Rz 885/06) którym uchylił ten akt, jak też wyeliminował z obrotu prawnego poprzedzającą go decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2006 r. Zaleceniem Sądu było dokonanie przez organy administracji ponownej oceny dokumentów przedłożonych przez wnioskodawców w kontekście ich aktualności i wiarygodności, z uwzględnieniem § 47 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz przepisów KPA. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. odmówił wykazania w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu K. części działki nr 1853, będącej we władaniu Gminy K., stanowiącej ulicę Z., na rzecz K. P. i J. P. Motywując rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż przesłane przez wnioskodawców dokumenty nie mogą stanowić podstawy do wprowadzenia żądanych zmian, bowiem nie dotyczą one działki nr 1853, położonej w K., a działki nr 1847. Zwrócił uwagę, że wykaz zmian sporządzony do założenia księgi wieczystej dla działki nr 1847 jest nieprawidłowy, w związku z czym błędnie w Państwowym Biurze Notarialnym w R. została urządzona księga wieczysta nr [...] dla działki nr 1847 jako składającej się z działek nr 955/2 i 3523/1, gdzie jako właściciele figurują J. i K. P. W ocenie organu, wpis ten nie może być jednak automatycznie przyznaniem prawa własności części działki nr 1853 K. i J. P., a tym samym podstawą do wpisu w ewidencji gruntów. O prawie własności wnioskodawców do części działki nr 1853 nie może również świadczyć zaświadczenie z Sądu Rejonowego w R. z dnia 3.07.2003 r., bowiem nie wyjaśnia ono z jakich naprawdę parcel gruntowych powstała działka nr 1847, postępowanie w tym zakresie powinien przeprowadzić Sąd Rejonowy. Odwołanie od decyzji Starost z dnia [...] kwietnia 2008 r. złożyli K. i J. P., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podnieśli, iż bezpodstawnym jest wpisanie w ewidencji gruntów i budynków Gminy K., jako władającej całą działką nr 1853, w sytuacji, gdy jej część stanowi ich własność. W ocenie składających odwołanie, organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w zapadłym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Ponadto organ nie miał - ich zdaniem - prawa kwestionować treści księgi wieczystej. Powołali się na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2006 r., stwierdzającej, że Gmina K. nie nabyła z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1853. Utrzymując skarżoną decyzję w mocy (decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r.), organ odwoławczy podkreślił, że organ administracji prowadząc ewidencję gruntów i budynków rejestruje stany prawne nieruchomości wynikające z określonych dokumentów urzędowych, co wynika z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 45 ust. 1 oraz § 46 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to równocześnie, iż w sprawie osoby właściciela organ nie przeprowadza postępowania wyjaśniającego, a wszelkie sprawy z zakresu prawa własności, jego ochrony i wynikłych na tym tle sporów należą do wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Reasumując organ podniósł, że domagając się wprowadzenia w operacie ewidencyjnym zmian co do prawa własności, strona powinna przedłożyć aktualne dokumenty w tym zakresie. Ewidencja pełniąc bowiem funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani tez nie stwierdza tych praw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2008r., K. P. i J. P. wnieśli o uchylenie jej, jak też uchylenie poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r., zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 KPA w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 10, § 12, § 44 pkt 2, § 45, § 46 i § 47 rozporządzenia z 2001 r. oraz art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 KPA. Skarżący podnieśli także naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 KPA przez to, że decyzję I instancji wydała osoba, która była autorem poprzedniej decyzji, jak zapadła w tej sprawie (z dnia [...].06.2006r.), a która została uchylona. W ocenie wnoszących skargę, organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich dowodów w sprawie oraz nie podał przyczyn dla których odmówił wiarygodności załączonym dokumentom. Zwrócili uwagę, iż wbrew sugestiom organów obu instancji nie żądają ochrony prawa własności, a jedynie domagają się sprostowania błędnego wpisania w ewidencji gruntów jako władającego działką nr 1853 Gminy K. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty takie sam, jakie zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270; Dz. U. 2004 r. Nr 162 poz. 1692, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. W ramach dokonywanej kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zarówno ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są wadami, które skutkować muszą wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Skarżący K. i J. P. domagali się od organu prowadzącego ewidencję wydzielenia z działki nr 1853 położonej w K. stanowiącej drogę nowej działki odpowiadającej dawnej parceli gruntowej nr 3523/1 i wpisanie tej działki, jako ich własności. Organy obu instancji odmówiły uwzględnienie tego wniosku uznając, że przedstawione przez wnioskodawców dokumenty w postaci aktu własności ziemi nr [...]., zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w R. z dnia 6.12.1973 r., odpisu z KW Nr [...] z dnia 13.10.1998 r. oraz pism Sądu Rejonowego w R. z dnia 23.10.2000 r. i z dnia 3.07.2003 r. nie upoważniają ich do dokonania takiego wpisu. Parcele gruntowe nr 955/2 i 3523/1 o pow. 0,46 ha położone w K. stanowiły własność C. S. Aktem własności ziemi z dnia 10.09.1973 r. K. i J. P. zostali uwłaszczeni działką oznaczoną nr 1847 o pow. 0,46 ha położoną w K. Obrazem graficznym dla uwłaszczeń była mapa ewidencyjna w skali 1:2880 według której w skład działki nr 1847 nie wchodziła dawna pgr 3523/1, stanowiąca zgodnie z nią część drogi oznaczonej jako działka nr 1853. Zdaniem organów wynika to z synchronizacji dokonanej na podstawie mapy katastralnej i ewidencyjnej oraz ze szkicu i pierworysu sporządzonych podczas zakładania ewidencji gruntów II etapu w 1970 r. Według organów wykaz zmian gruntowych sporządzony w dniu 30.11.1973 r. na podstawie AWZ do założenia księgi wieczystej dla działki nr 1847 - z którego wynika, że w skład działki nr 1847 weszły pgr 955/2 i 3523/1 - sporządzony został nieprawidłowo. Stąd właśnie biorą się - zdaniem organów - nieprawidłowe zaświadczenia wydawane przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w R.. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że przedstawione przez nią dokumenty dają podstawę do uwzględnienia jej wniosku. Rozstrzygając spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania Sąd uznaje, że zaskarżona decyzja została wydana bez zebrania w sprawie pełnego materiału dowodowego przez co naruszono przepisy art. 7 i 77 KPA, co skutkować musi uchyleniem decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z przepisem § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Nie budzi żadnych wątpliwości w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, że parcele gruntowe nr 955/2 i 3523/1 o pow. 0,46 ha położone w K. stanowiły własność C. S. Aktem własności ziemi z dnia 10.09.1973 r. K. i J. P. zostali uwłaszczeni działką oznaczoną nr 1847 o pow. 0,46 ha położoną w K. Kwestią sporną między stronami pozostaje, czy skarżący nieruchomość, którą zostali uwłaszczeni skarżący obejmuje również dawną pgr 3523/1. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że pgr 3523/1 nie weszła w skład działki nr 1847. Na znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy (k-43) szkicu z założenia ewidencji gruntów II etapu widnieje zarówno pgr 955/2, jak i nr 3523/1. Podobnie wygląda sytuacja na szkicu z pomiaru z założenia ewidencji gruntów II etapu (k-44), gdzie wykazano zarówno pgr 955/2 i przebiegającą obok niej działkę, z tym, że nie oznaczono jej żadnym numerem. W aktach administracyjnych sprawy brak jest mapy, która była obrazem graficznym dla uwłaszczeń przez co nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy ustalenie organu, że w skład działki nr 1847 nie wchodziła dawna pgr 3523/1. Wykazana w AWZ powierzchnia działki nr 1847 oraz pochodzący z 30.11.1973 r. wykaz zmian gruntowych wskazują na coś wręcz przeciwnego. Wskazać również należy, iż nie znajduje oparcia w twierdzeniach K. i J. P. ani Gminy K. ustalenie organu, iż pomiędzy stronami postępowania istnieje spór o własność. W sprawie mamy do czynienia z sytuacją wprost odwrotną. Gmina podaje, że nie jest i nigdy nie była hipotecznym właścicielem objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości i nie rości sobie do niej żadnych praw. Wynika to z pism kierowanych do skarżących z dnia 24.01.2000 r., 10.03.2000 r., 15.09.2004 r. (k 29-31 akt admin.). Być może Gmina włada przedmiotową nieruchomością, bowiem jest ona wykorzystywana, jako droga, jednak jej właścicielem najprawdopodobniej nie jest. W analizowanej sprawie prowadzonej na wniosek K. i J. P. organy nie wyjaśniły wskazanych wyżej, istotnych, dla rozstrzygnięcia okoliczności. Taka wada przeprowadzonego postępowania administracyjnego skutkować musi uchyleniem zaskarżonych decyzji. Ponownie prowadząc postępowania obowiązkiem organów będzie uzupełnienie materiału dowodowego sprawy w pierwszej kolejności poprzez ustalenie, które parcele gruntowe utworzyły działkę nr 1847 w czasie zakładania ewidencji gruntów. Czy była to tylko parcela 955/2, czy również weszła w jej skład parcela 3523/2. Ustalenia w tej materii muszą znaleźć odzwierciedlanie w materiale dowodowym sprawy, tak w jego części graficznej, jak i opisowej. W dalszej kolejności obowiązkiem organów będzie ustalenie zakresu uwłaszczenia K. i J. P. W tej części postępowania dowodowego organy dokonają oceny zarówno wskazanej w AWZ powierzchni uwłaszczanej działki, jak też treści wydanego przez organ prowadzący ewidencję gruntów wykazu zmian gruntowych z dnia 30.11.1973 r. stanowiącego podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej nr 21851. W przypadku ustalenia przez organy prowadzące ewidencję, że część obecnej działki oznaczonej nr 1853, odpowiadającej dawnej parceli gruntowej nr 3523/1 nie została objęta uwłaszczeniem na rzecz K. i J. P. należy rozważyć czy w sprawie nie zachodzi konieczność sprostowania ewentualnej omyłki, jaka może mieć miejsce. W tej materii należy sprawdzić, czy istniała jakakolwiek podstawa prawna do dokonania wpisu prawa własności spornej części działki na rzecz Gminy K., a wcześniej na rzecz P. w O. W przypadku stwierdzenia, że podstawy takiej nie było należy rozważyć, czy w oparciu o posiadane przez organy prowadzące ewidencję gruntów dowody istnieje możliwość ustalenia stanu własności tej części działki i ewentualnego uwzględnienia wniosku K. i J. P. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.