III SA/Gl 1249/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Karpińska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys - Kmiecik, Asesor WSA Marzanna Sałuda, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cen oddala skargę. Rada Miasta C., uchwałą Nr [...] z dnia [...]r., powołując się na art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. nr 97, poz. 1050 ze zm.) w związku z 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w sprawie taryf opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. oraz kategorie osób uprawnionych do ulg za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. w: - § 1 zdefiniowała pojęcia użyte w niniejszej uchwale, w tym pojęcie przewoźnika, jako podmiot wykonujący regularny przewóz osób, bagażu lub zwierząt w zbiorowej komunikacji miejskiej, - § 2 ustaliła opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym określone w załączniku nr 1 do uchwały (pkt 2) oraz kategorie osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z odpłatności za usługi przewozowe w załączniku nr 2 (pkt 3). W dalszych przepisach określiła rodzaje biletów (§ 3), a w § 5 ustaliła, że opłaty za przejazdy na liniach specjalnych, rekreacyjnych, imprezowych ustala przewoźnik. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył Wojewoda [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako niezgodnej z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. nr 97 poz. 1050 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru: Uchwała została podjęta na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, który nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia uchwały ustalającej taryfy za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, a jedynie cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Dalej wywodził, iż z pojęcia słownikowego wynika, ze w istocie rzeczy mamy do czynienia z ustaleniem taryfy, a nie maksymalnego poziomu cen za usługi przewozowe, o czy stanowi art. 8 ustawy o cenach. Wskazał też, iż uchwała zawiera szczegółowe regulacje odnośnie rodzajów biletów. W konkluzji stwierdził, iż uchwała ustaliła de facto taryfę dla konkretnego przedsiębiorstwa tj. "A" Sp. z o.o., o czym świadczą następujące okoliczności: - ustalenie konkretnego cennika, - podanie treści uchwały do publicznej wiadomości w formie przewidzianej do upublicznienia taryf i cenników przez przewoźników, - ustalenie ulg i zwolnień, - wprowadzenie niższych opłat dodatkowych w przypadku ich wcześniejszego uiszczenia. Końcowo podkreślił, iż uchwała zawiera regulacje, które w ogóle nie wynikają z ustawy o cenach. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy C. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu nawiązano do kompetencji rady gminy wynikających z art. 8 ust. 1 ustawy ocenach, a także z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a z treści uchwały wynika, że ustala ona opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. i nigdzie nie wskazano, że dotyczą one wyłącznie taryf opłat za usługi świadczone przez "A" sp. z o.o., co więcej obowiązują także innych przewoźników, którym Gmina powierzyła to zadanie. Odwołał się tez do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę z dnia [...] r., jednak mimo adnotacji (odpowiedź w załączeniu ) nie dołączył wskazanego dokumentu do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 powołanej ustawy). W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy - nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r. Nr 3, poz. 79). Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miasta C. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie w sprawie taryf opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. oraz kategorie osób uprawnionych do ulg za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. W podstawie prawnej tej uchwały powołano m.in. art.8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. nr 97, poz. 1050 ze zm.). Przepis ten stanowi, że rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Pod pojęciem ceny urzędowej według art. 3 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy należy rozumieć cenę ustaloną w rozporządzeniu wydanym przez właściwy organ administracji rządowej lub w uchwale wydanej przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym według art. 9 tej ustawy ceny urzędowe mają charakter cen maksymalnych, chyba, że organ administracji publicznej, w przepisach wydanych na podstawie ustawy, ustali inaczej. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach stwarza radzie gminy możliwość - ale nie obowiązek - ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy, a więc w odniesieniu do wszystkich podmiotów świadczących tego rodzaju usługi na terenie gminy. (por. w wyroku NSA z dnia z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 130/05 - LEX nr 190697). Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy uzasadnione jest stwierdzenie, że Rada Miasta C. ustalając, w załączniku nr 1 zaskarżonej uchwały, opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, działała w ramach umocowania wynikającego z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy. Ustalone zatem ceny biletów (normalnych i ulgowych) – mają charakter maksymalnych cen urzędowych, obowiązujących wszystkie podmioty świadczące tego rodzaju usługi na terenie Gminy C. Dodać należy, że z treści przedmiotowej uchwały nie wynika, iż tak nie jest. Jeżeli Rada posiadała kompetencje do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, to zdaniem składu orzekającego, posiadała również kompetencje do określenia osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z odpłatności (§ 1 ust. 2 - zał. nr 2 do uchwały). Przywileje te zatem obowiązywać będą, na takich samych zasadach, u wszystkich podmiotów świadczących usługi przewozowe, których dotyczy zaskarżona uchwała. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440 ze zm.), przepisów tej ustawy nie stosuje się do komunikacji miejskiej. Skoro Rada Miasta C. podjęła uchwałę na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, to nie miała obowiązku, zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ustalenia wysokości cen albo określenia sposobu ustalania cen za usługi z zakresu komunikacji miejskiej (podobny pogląd zaprezentowano ww. powołanym wyroku NSA). Zaskarżona uchwała zawiera również postanowienia dotyczące opłat manipulacyjnych i dodatkowych – zał. nr 1ust. 5 "Inne opłaty" pkt 1 i 2) na co zwrócił uwagę Wojewoda [...]. Podstawa prawna do podejmowania w tym zakresie uchwały przez radę gminy wynika z art. 34a ust. 2 ustawy 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Okoliczność, iż Rada Miasta C. nie powołała tego przepisu, w ocenie Sądu, nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie dominuje pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że wadliwe określenie podstawy prawnej aktu prawa miejscowego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez Sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, jeżeli w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia uchwały była podstawa prawna do jej wydania przez organ, który ją wydał. (por. w wyroku NSA z dnia 17 maja 1999r., sygn. akt OSA 1/99, ONSA 1999/4/109). Uchwały podjęte na podstawie: ostatnio omawianego przepisu, jak i art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, są aktami prawa miejscowego, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy mogła więc wydać dwie odrębne uchwały w tym zakresie, ale też nic nie stało na przeszkodzie, aby tak jak w rozpatrywanej sprawie, podjąć jedną uchwałę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.