III SA/Wr 490/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rok 2008 opłat za świadczenia Przedszkola Publicznego w N. prowadzonego przez Gminę N. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W skardze, której przedmiotem jest uchwała Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia na rok 2008 opłat za świadczenia Przedszkola Publicznego w N. prowadzonego przez Gminę N., Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu w całości z powodu istotnego naruszenia art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449, zwanej dalej w skrócie "u.o.a.n.") oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.o."). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że uchwała określająca wysokość opłat za świadczenia przedszkola jest aktem prawnym zawierającym przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. O pierwszej cesze kwestionowanego aktu przesądza fakt, że na jej postanowienia może powołać się każda osoba korzystająca ze świadczeń gminnego przedszkola, ponadto nakłada on na społeczność lokalną obowiązek określonego zachowania się, tj. ponoszenia opłat za usługi świadczone przez przedszkole. Abstrakcyjność tego aktu przejawia się natomiast w wielokrotności stosowania jego przepisów. Zaskarżona uchwała jest – zdaniem Wojewody D. – aktem normatywnym, mającym charakter prawa miejscowego, co wymaga jego ogłoszenia stosownie do postanowień art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 41 ust. 1 w związku z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 13 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Według organu nadzoru, istotne naruszenie wspomnianych uregulowań przejawiło się w § 4 zaskarżonego aktu ("Uchwała podlega podaniu do wiadomości publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego w N., Przedszkola Publicznego w N. i jego Filii w Z.") oraz w § 5 ("Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia podjęcia."), ponieważ Rada Miejska nie przewidziała publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewoda D. wskazał również na istotne naruszenie prawa w postanowieniach § 1 i § 2 uchwały, wprowadzających opłaty miesięczne od dziecka uczęszczającego do przedszkola na 5 i 8 godzin dziennie; przyjęto ponadto, że "koszty wyżywienia dzieci realizujących obowiązek rocznego przedszkolnego do 5 godzin dziennie są zwiększone o koszt przygotowania posiłków." Według organu nadzoru, przewidziane w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnienie rady gminy do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkolach wymaga wskazania konkretnych kwot należnych za oznaczone świadczenia, gdyż nie każde dziecko będzie korzystało ze wszystkich świadczeń, jak też nie będzie pozostawało w przedszkolu tę samą liczbę godzin ponad podstawę programową, a mimo tego – stosownie do postanowień uchwały – powstanie obowiązek zapłaty takiej samej kwoty (80 zł za 8 godzin dziennie; 48 zł za 5 godzin dziennie). Skarżący podkreślił, że opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, co wymaga zachowania ekwiwalentności świadczeń, według której opłatę wnosi się za konkretne świadczenie przekraczające podstawę programową i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług w tym zakresie. Wojewoda D. powołał się przy tym na orzeczenie sądu administracyjnego, w którym wywiedziono, że "kierując się zasadą ekwiwalentności świadczeń, opłatę za świadczenia przedszkoli publicznych wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową", gdyż "w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano pojęcia " (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06, Nowe Zeszyty Samorządowe 2006, Nr 6). Zdaniem organu nadzoru, przy ustalaniu wysokości opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli, rada gminy obowiązana jest uwzględniać przepisy Konstytucji RP, a mianowicie art. 7 i art. 16 ust. 2 – statuujące zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, art. 8 – przyznający Konstytucji rangę najwyższego prawa i dopuszczający bezpośrednie stosowanie jej przepisów, art. 32 ust. 1 – głoszący zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutu nieopublikowania kwestionowanej uchwały w dzienniku urzędowym, podkreślono, że fakt ten wynikał z jednoznacznego stanowiska organu nadzoru, którego pracownicy – w publikacji kierowanej do jednostek samorządu terytorialnego – stwierdzili, że taki akt nie należy do kręgu uchwał oświatowych podlegających publikacji. Poprzednia uchwała Rady Miejskiej w sprawie opłat obowiązujących w 2007 r. również nie była publikowana, jednakże organ nadzoru jej nie zakwestionował. W odpowiedzi na skargę przyznano, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały Rada Miejska nie znała wyroku WSA we W., według którego taka uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zarówno uchwała, jak i orzeczenie sądu noszą tę samą datę, tj. [...] r. Nieuprawniony, zdaniem Rady Miejskiej, jest również zarzut naruszenia przez § 1 i § 2uchwały art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7, art. 16 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, że uchwała powinna wskazywać konkretne świadczenia, których dotyczą opłaty. Według Rady Miejskiej, organ nadzoru oczekuje podjęcia czynności oczywiście sprzecznych z treścią delegacji ustawowej oraz ideą zajęć ponadprogramowych w przedszkolu publicznym. Tymczasem Rada Miejska nie jest uprawniona do określenia zajęć, jakie mają być organizowane w przedszkolu, ponieważ decyzje w tych sprawach należą do rodziców i dyrekcji przedszkola. Ponadto, w skardze nie wskazano, jak wykonać zalecenie organu nadzoru w sytuacji, gdy zgoda na udział w zajęciach i odpłatność za udział w nadprogramowych zajęciach następuje przez zawarcie umowy z rodzicami dzieci korzystających z przedszkola, a wybór rodzaju zadań ponadprogramowych następuje na szczeblu przedszkola. Stanowisko organu nadzoru zmierza, zdaniem Rady Miejskiej, do ustalania w istocie cen maksymalnych dla poszczególnych usług, czego nie da się wykonać. Rada Miejska określiła odpłatność za ponadprogramowe zajęcia, ponieważ tylko w tym zakresie ma kompetencję ustawową. Do właściwości Rady Miejskiej należy również określenie odpłatności za wyżywienie dzieci uczęszczających do przedszkola. Jednakże wysokość świadczeń z tego tytułu ustalana jest w umowie i wiąże się z rozliczeniem kosztów związanych z wykonaniem usługi. Jednoznaczne ustalenie konkretnej kwoty, przy dokonujących się zmianach cen i kosztów wyżywienia, powodowałoby konieczność częstej nowelizacji uchwały w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną do badania przez sądy administracyjne zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.). Należy przy tym podkreślić, że sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z zakresem rozpoznania sprawy przez ten sąd, albowiem kontrola sądowa jest szersza od zakresu zaskarżenia. Zarzuty sformułowane w skardze znajdują uzasadnienie w obowiązującym prawie, co powoduje, że kwestionowana uchwała nie może pozostać w zbiorze legalnych aktów jednostek samorządu terytorialnego. Trafne jest przede wszystkim zapatrywanie organu nadzoru na charakter prawny uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia na rok 2008 r. opłat za świadczenia Przedszkola Publicznego w N. prowadzonego przez Gminę N. Treść § 1 i § 2 uchwały niedwuznacznie wskazuje, że adresatami zawartych tam regulacji są destynatariusze usług świadczonych przez przedszkole gminne, gdyż to właśnie na ten krąg podmiotów nałożono obowiązek świadczeń pieniężnych w przypadkach przewidzianych w uchwale. Unormowania przyjęte w zaskarżonej uchwale wykazują cechy aktu normatywnego, generalnego (w odróżnieniu od aktu indywidualnego, jakim jest np. decyzja administracyjna), skierowanego do nieokreślonej liczby adresatów oraz stanowiącego o zakresie ich uprawnień i obowiązków w sferze oznaczonych stosunków prawnych. W zbiorze tak rozumianych aktów normatywnych znajdują się źródła powszechnie obowiązującego prawa, a więc Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, ale także akty prawa miejscowego, ustanowione przez właściwe organy na obszarze ich działania (art. 87 Konstytucji RP). Analogicznej kwalifikacji prawnej uchwały ustalającej opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że jest to akt normatywny, mający charakter aktu prawa miejscowego, do którego ma zastosowanie art. 4 ust. 1 oraz 13 pkt 2 u.o.a.n. (zob. wyrok z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05, LEX Nr 196727). Skoro zaskarżona uchwała ma cechy aktu normatywnego, pozwalające uznać ją za akt prawa miejscowego, który miałby obowiązywać na obszarze Gminy N., przeto jej promulgacja staje się obowiązkowa (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), gdyż warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), co rozpoznawanej sprawie oznacza publikację uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.) niezwłocznie po jej podjęciu przez Radę Miejską (art. 3 u.o.a.n.). Niezachowanie względem zaskarżonej uchwały wymagań przewidzianych w Konstytucji (art. 88 ust. 1), w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych (art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2) i w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (art. 42) narusza przywołane regulacje, co – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 u.p.p.s.a. – musi prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały nie poddanej właściwemu procesowi promulgacji. Odnosząc się do próby usprawiedliwienia zaniechania publikacji uchwały Rady Miejskiej w wojewódzkim dzienniku urzędowym, należy zauważyć, że naruszenie prawa w tym zakresie jest zdarzeniem obiektywnym, branym pod uwagę bez względu na istnienie lub nieistnienie winy organu, czy funkcjonariusza samorządu terytorialnego. Z konstytucyjnego obowiązku działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) nie może zatem zwalniać powoływanie się Rady Miejskiej na nieścisłą informację (publikację) pracowników organu nadzoru czy też na niewiedzę o orzeczeniu sądu administracyjnego, albowiem dla oceny legalności aktu prawa miejscowego nie mają znaczenia jakiekolwiek okoliczności ekskulpacyjne. Na uwzględnienie zasługuje również drugi zarzut sformułowany przez organ nadzoru. Trafnie bowiem skarżący wywiódł o niedopuszczalności ustalania odpłatności za świadczenia przedszkola gminnego bez skonkretyzowania tychże świadczeń i przypisania do każdego z nich właściwej kwoty. Na prawidłowość takiego rozumowania wskazuje wykładnia logiczno-językowa normy kompetencyjnej ujętej w art. 14 ust. 5 u.s.o. Skoro ustawodawca upoważnia radę gminy do ustalania opłaty "za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych", przeto przy wykonywaniu tej kompetencji organ stanowiący nie może poprzestać na określeniu opłaty według kryterium czasu przebywania dziecka w przedszkolu (8 lub 5 godzin dziennie), bez skonkretyzowania poszczególnych świadczeń i odpowiadających im opłat. Celem regulacji, o której mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o., jest bowiem przedstawienie adresatom aktu normatywnego katalogu świadczeń, których można oczekiwać ze strony przedszkola gminnego, oraz ustalenie opłat z jednoczesnym przypisaniem ich konkretnym świadczeniom przekraczającym zakres ustawowych obowiązków. Przepis ten nie zawiera natomiast podstawy prawnej do ustalenia ogólnej opłaty, która odnosiłaby się jednako do wszystkich, dostępnych w przedszkolu, świadczeń, bez względu na ich zróżnicowanie, indywidualne cechy i różną wartość. Ponieważ wszczęte skargą Wojewody D. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez Radę Miejską w N. przepisów o promulgacji aktów (art. 88 ust. 1 Konstytucji, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.o.a.n. i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym) oraz art. 14 ust. 4 u.s.o., należało – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 u.p.p.s.a. – orzec, jak w sentencji wyroku.