I OSK 980/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del.NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1646/08 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1646/08, oddalił skargę wniesioną przez R. T. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Prezes Rady Ministrów odmówił R. T. przyznania emerytury specjalnej. Powołując się na art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.), dalej zwanej ustawą o emeryturach i rentach, organ podał, że wnioskowane świadczenie może zostać przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach zaś decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Sytuacja bytowa wnioskodawcy nie stanowi jedynego kryterium przyznania świadczenia, gdyż po stronie wnioskodawcy winny wystąpić też inne okoliczności, mające szczególny charakter, związane z wybitnymi zasługami w jakieś dziedzinie aktywności np. na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej. Tymczasem okoliczności wynikające z wniosku R. T. nie spełniają tego kryterium. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. T. wskazał, że choruje na stwardnienie rozsiane, zatem schorzenie mające charakter wyjątkowy, nadto nierozpoznane we właściwym czasie. W konsekwencji tej choroby został pozbawiony realnych szans na zatrudnienie i tym samym środków do życia, gdyż ZUS odmówił mu prawa do renty. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezes Rady Ministrów utrzymał swoją decyzję w mocy, wydając decyzję z dnia [...] września 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniósł, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2004 r. wnioskodawca został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy okresowo do marca 2005 r., a niezdolność powstała po dniu [...] maja 1998 r. Decyzją ZUS z dnia [...] marca 2004 r. odmówiono mu prawa do renty, gdyż jego niezdolność do pracy powstała po upływie 18 miesięcy od ustania zatrudnienia, zaś decyzją z dnia [...] października 2004 r. odmówiono mu prawa do renty przyznawanej przez ten organ w trybie szczególnym, albowiem na przestrzeni 37 lat życia udokumentował 13 - letni okres składkowy i nieskładkowy. Obecnie wnioskodawca zamieszkuje z konkubiną, również osobą niepełnosprawną i z tego tytułu otrzymują zasiłki stałe, a R. T. ponadto zasiłek pielęgnacyjny, oboje korzystają z pomocy w zakresie dożywiania oraz w formie zasiłków okresowych i celowych. W ocenie organu niespełnienie przez wnioskodawcę warunków uzyskania świadczeń z tytułu ubezpieczenia społecznego na zasadach ogólnych nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 82 ustawy o emeryturach i rentach. R. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2009 r., podkreślając, że jego problemy zdrowotne stanowią szczególną okoliczność, której organ nie dostrzegł i rozpatrzył sprawę powierzchownie. Opisując przebieg choroby skarżący zwrócił uwagę na wysokość wydatków ponoszonych przez niego tytułem utrzymania. Zarzucił również organowi brak wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Odpowiadając na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę w pierwszej kolejności dokonał wykładni zawartego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" odwołując się przy tym do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/08, w którym Trybunał wskazał, że w przepisie tym chodzi o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, niepowtarzalność oraz często nieporównywalność takich zasług i osiągnięć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. Następnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na uznaniowy charakter przedmiotowej decyzji, co oznacza, że organ przy jej wydaniu ma obowiązek kierować się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Wyjaśnił, że kontrola sądu administracyjnego w odniesieniu do takiego aktu zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, lecz wybór ten nie może być dowolny i ma wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Jest on dokonywany na podstawie kryteriów słuszności oraz celowości i w tym zakresie pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawodawca w odniesieniu do renty specjalnej nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznania tego świadczenia poza szczególnie uzasadnionym przypadkiem, który również nie został w ustawie doprecyzowany. Wobec tego każdy przypadek winien być badany i oceniany w sposób indywidualny. Przy czym sytuacja bytowa wnioskodawcy, choć brana pod uwagę, nie jest jedynym kryterium przyznania tego świadczenia, gdyż wówczas zastąpiłaby pomoc społeczną. Nadto, świadczenie to nie ma charakteru roszczeniowego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby naruszała ona prawo. Decyzja uznaniowa może być bowiem przez sąd uchylona w przypadku stwierdzenia wydania jej z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. w sytuacji gdy organ nie rozważył wszystkich argumentów strony, pominął istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo zabrał materiał dowodowy i przeanalizował całokształt sprawy. Nie kwestionując przewlekłej choroby wnioskodawcy i jego trudnej sytuacji bytowej, organ należycie stwierdził, że powołane przez skarżącego okoliczności nie stanowią o istnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku. Uznano bowiem, że wnioskodawca nie miał wybitnych, indywidualnych zasług i osiągnięć w jakiejkolwiek dziedzinie działalności. Sąd nie zgodził się z podniesionym wobec organu zarzutem dowolności podjętego rozstrzygnięcia, podkreślając, że postępowanie administracyjne zostało w sprawie przeprowadzone z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej. Zwrócił uwagę, że cel regulacji zawartej w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach sprowadza się do uhonorowania osób szczególnych i wybitnych lub dotkniętych szczególnymi zdarzeniami losowymi, nie zaś do pomocy osobom, które ze względu na stan zdrowia lub wiek znajdują się w trudnej sytuacji życiowej. Nadto, w ocenie Sądu, organ właściwie uzasadnił zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując, dlatego nie dopatrzył się w sytuacji skarżącego przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego oraz odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego. Jednocześnie organ przekonywująco wyjaśnił motywy, którymi kierował się przyjmując, że obecna sytuacja bytowa R. T. nie ma związku ze szczególnymi zdarzeniami losowymi. Sąd uznał, że nie mógł zarzucić organowi naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, gdyż ocena zaistnienia przesłanek przyznania świadczenia specjalnego należy do organu, kierującego się kryteriami obiektywnymi, nie zaś subiektywnym odczuciem wnioskodawcy. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżył R. T., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżając ten wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach prowadzącą do uznania, że na świadczenie wskazane w tym przepisie mogą liczyć jedynie osoby mające wybitne zasługi i osiągnięcia w jakiejkolwiek dziedzinie działalności, mimo, iż regulacja ta nie zawiera powyższych kryteriów; w konsekwencji Sąd uznał, że w odniesieniu do skarżącego nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie renty, co skutkowało oddaleniem jego skargi. W oparciu o ten zarzut kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zawarte w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach wyrażenie "szczególnie uzasadniony przypadek" orzecznictwo łączy nie tylko z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, ale także ze zdarzeniami losowymi (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1954/04). Brana jest pod uwagę również sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką przyznania tego świadczenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa144/05). Ustawodawca nie wprowadził żadnych innych kryteriów, sam zaś przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach nie określa, jakiego rodzaju mają to być przypadki. Winny one zatem być za każdym razem badane i oceniane w sposób indywidualny. Mogą to być np. szczególne zdarzenia losowe, które należy oceniać tylko w skali danej sprawy, a nie w wymiarze globalnym. Wnoszący skargę kasacyjną zgodził się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że skarżącemu nie można przypisać wybitnych zasług i osiągnięć w jakiejkolwiek dziedzinie działalności, jednakże zwrócił uwagę na wyjątkowość schorzenia, na które choruje skarżący, akcentując przy tym jego przewlekły charakter oraz nieuleczalność. W tych okolicznościach kasator upatruje szczególny przypadek losowy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, organ mało wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy, gdyż odmawiając przyznania skarżącemu renty specjalnej skupił się jedynie na okoliczności nieposiadania przez skarżącego wymaganych lat składkowych oraz "ubolewaniu" z powodu jego trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej, wskazując, że renta specjalna nie jest świadczeniem socjalnym. Pominął przy tym analizę choroby skarżącego, która z uwagi na jej przebieg uzasadnia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Opisując przebieg choroby atakującej układ odpornościowy organizmu, kasator ponownie zwrócił uwagę, że stwardnienie rozsiane ma charakter przewlekły i jest ono trudne do zdiagnozowania. Chory wymaga przy tym stałej opieki medycznej oraz szerokiego wsparcia społecznego. Ukryty rozwój choroby był głównym powodem trudności związanym ze znalezieniem pracy przez skarżącego przed 2000 r. Organ przeprowadził analizę sytuacji socjalno-bytowej skarżącego oraz częściowo sytuacji zdrowotnej, lecz czynności tych dokonał z naruszeniem art. 7 Kpa ponieważ uznał, że nieuleczalna i przewlekła choroba nie jest szczególnym zdarzeniem losowym. Natomiast Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, że organ nie dopuścił się dowolnej oceny zebranych dowodów i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić przyjdzie, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z określonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych przez wnoszącego tę skargę . Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 Ppsa, tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł szereg zarzutów dotyczących stanu faktycznego sprawy. Tymczasem utrwalony jest pogląd, że w granicach podstawy naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie podważać dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd za podstawę orzekania, wobec czego w ramach tej podstawy zgłoszone zarzuty nie mogły odnieść skutku. Przechodząc do badania zasadności zarzutów w kontekście błędnej wykładni art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach zauważyć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie przyjął, iż świadczenie, o którym mowa w powołanym przepisie jest świadczeniem o charakterze szczególnym. Jak wynika z treści tego przepisu Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określona w ustawie. Świadczenie to zatem może być przyznane w sytuacjach wyjątkowych, a zatem nadzwyczajnych, zaś decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. W związku z tym nie może być ono traktowane jako kompensacja wyrządzonych czy odczuwanych przez wnioskodawcę krzywd i uszczerbków. Rację ma Sąd pierwszej instancji podkreślając, że przedmiotowe uprawnienie należy łączyć z zasługami w działalności zawodowej, artystycznej, społecznej lub politycznej. Wbrew odmiennemu przekonaniu skarżącego powyższe kryteria mieszczą się w ustawowych kompetencjach Prezesa Rady Ministrów w zakresie warunków przyznawania spornego świadczenia. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz zyskało aprobatę Trybunału Konstytucyjnego. W powołanym już przez Sąd pierwszej instancji wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 28/05 Trybunał wskazał bowiem, że ratio legis instytucji "emerytury specjalnej" sprowadza się do uhonorowania i zapewnienia godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, a także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Nadto Trybunał stwierdził, że "świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest substytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym". Wnoszący skargę kasacyjną przyznał, że nie legitymuje się zasługami w szeroko rozumianym znaczeniu publicznym, co Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślić przy tym należy, że skarżący nie domagał się przyznania świadczenia z powyższych powodów i nie twierdził, że jest osobą zasłużoną. Wskazywał na ciężką chorobę, która go dotknęła, w szczególności jej przewlekły charakter. W tym kasator upatruje wystąpienie szczególnego przypadku losowego przemawiające, w jego ocenie, za przyznaniem przedmiotowego świadczenia. Stwierdzić jednakże trzeba, że owe szczególne zdarzenie losowe musi mieć charakter nadzwyczajny i wyjątkowy, ma ono powodować, że dana osoba znajduje się w sytuacji uzasadniającej korzystniejsze potraktowanie jej w stosunku do innych obywateli, otrzymujących świadczenia na zasadach ogólnych. Organ przyznając przedmiotowe świadczenie musi kierować się przesłankami o charakterze obiektywnym, a taka ocena sytuacji wnioskodawcy nie daje podstaw do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie występują nadzwyczajne zdarzenia uzasadniające przyznanie renty specjalnej. Odnosząc się z pełnym zrozumieniem do ciężkiej sytuacji zdrowotnej skarżącego należy ponownie zaakcentować, że świadczenia z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy ono wyłącznie od potrzeb wnioskodawcy, w tym zakresie stronie przysługują bowiem środki z pomocy społecznej. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach zastępstwa procesowego świadczonego przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, gdyż przepisy art. 199 i następne Ppsa regulują jedynie kwestię zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. W tym zakresie postanowi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.