I OSK 569/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 924/08 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń pieniężnych z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2/ zasądza od M. G. na rzecz Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2009 r. o sygn. akt II SA/Bd 924/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę M. G. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik [...] Okręgowych Warsztatów Technicznych w N., powołując się na art. 94 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 95 pkt 1,2 i 3 w związku z art. 83 ust. 2 i 5, art. 97 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), orzekł o przyznaniu mł. chor. szt. M. G. następujących należności z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej: 1) odprawy w wysokości [...] zł, stanowiącej różnicę pomiędzy równowartością należnej odprawy w wysokości 540 % uposażenia zasadniczego, ustalonej na ostatni dzień pełnienia służby, tj. w kwocie [...] zł, pomniejszonej o wypłaconą w dniu [...] września 2005 r. kwotę [...] zł tytułem odprawy; 2) ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, niewykorzystany w dniu zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie w kwocie [...] zł, stanowiącej różnicę pomiędzy należnym w dniu zwolnienia ze służby ekwiwalentem pieniężnym za [...] dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w kwocie [...] zł a wypłaconym w dniu [...] września 2005 r. ekwiwalentem za [...] dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w kwocie [...] zł; 3) dodatkowego uposażenia rocznego za 2008 r. w wysokości 3/12 należnego w ostatnim dniu pełnienia zawodowej służby wojskowej uposażenia, tj. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozkazem personalnym Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] mł. chor. szt. M. G. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. W związku ze zwolnieniem przyznano mu i wypłacono odprawę w kwocie [...] zł i ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wysokości [...] zł. Nadto wskazano, że decyzją Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w przedmiocie wypowiedzenia mł. chor. szt. M. G. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Rozkazem personalnym Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] pkt 40 z dniem [...] marca 2008 r. mł. chor. szt. M. G. został ostatecznie zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy. Zdaniem organu, stwierdzenie nieważności decyzji wypowiedzeniowej spowodowało, że wypłacone w wyniku wykonania decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] grudnia 20004 r. nr [...] należności należy uznać, w rozumieniu art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego, za świadczenia nienależne, skoro podstawa ich przyznania i wypłaty stały się nieważne ex tunc, a nienależność tych świadczeń zachodziła od chwili ich spełnienia. W konsekwencji powyższych ustaleń organ I instancji przy określaniu uprawnień strony do należności pieniężnych z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej uwzględnił uprzednio wypłaconą z tego tytułu odprawę oraz ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wysokość przyznanych świadczeń nie jest w tej sytuacji rezultatem dokonania potrącenia, a jedynie uzupełnieniem należności pieniężnych wypłaconych wcześniej w momencie wadliwego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł mł. chor. szt. M. G., zarzucając wydanie jej z naruszeniem prawa materialnego, poprzez uchybienie art. 77 w związku z art. 73 oraz art. 103 ust.1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegające na błędnym przyjęciu, że należności związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w 2005 r. są należnościami nienależnymi i organ może samowolnie dokonać potrącenia z należnego uposażenia, przysługującego w dniu ponownego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w 2008 r. Wobec tak przedstawionych zarzutów, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i wydanie polecenia natychmiastowej wypłaty [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] września 2008 nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania i przytaczając w motywach argumenty, jakich użył organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. G. wniósł o uchylenie obu podjętych w sprawie decyzji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 77 i art. 103 w związku z art. 94 oraz art. 95 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 6, art. 7, art. 11 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Skarżący wskazał, że w sprawie w ogóle nie mogą mieć zastosowania żadne przepisy Kodeksu cywilnego, ponieważ sprawa ma charakter administracyjny i nie mają w niej zastosowania przepisy prawa cywilnego, a nadto w sprawie mają zastosowanie tylko i wyłącznie przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ze szczególnym uwzględnieniem jej art. 77. Ponadto skarżący zaznaczył, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego było wyeliminowanie decyzji wypowiadającej stosunek służbowy z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, albowiem taką decyzję traktuje się jako nieważną od samego początku. Jego zdaniem, nie istnieje prawny obowiązek zwrotu pobranych należności, ponieważ zapisy art. 77 ustawy pragmatycznej wskazują jednoznacznie, że świadczenia wypłacone w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej nie podlegają zwrotowi, a żaden przepis ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie zawiera upoważnienia do wstecznego działania niektórych jej przepisów, ani żadne okoliczności szczególne nie usprawiedliwiają wykładni pozwalającej na ich stosowanie do zdarzeń związanych ze zwrotem pobranych należności. Zwrócił również uwagę, że brak było podstaw do dokonania potrąceń w świetle art. 103 ustawy pragmatycznej, skoro należności te nie były utrwalone w sądowym tytule wykonawczym czy administracyjnym, ani nie wyrażono na nie zgody. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie czynność prawna potrącenia jest nieważna i nie wywołuje skutku w postaci umorzenia wierzytelności. W odpowiedzi na skargę Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oceniając legalność podjętych w sprawie rozstrzygnięć, uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Sąd wyjaśnił, że zasady otrzymywania uposażenia innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych określone zostały w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) w przepisach art. 71 – 104 (Rozdział 5 ustawy). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są zaś przepisy art. 94 ust. 1 pkt 3, ust. 2, art. 95 pkt 2 i 3 w związku z art. 83 ust. 2 i 5, art. 97, art. 85 ust. 1 pkt 2 i art. 104 ust. 1 wymienionej ustawy. WSA w Bydgoszczy wskazał, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że rozkazem personalnym Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] mł. chor. szt. M. G. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Skutki tej decyzji, odnośnie uprawnień związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, są w sprawie bezsporne jedynie w zakresie uznania, że skarżącemu przysługiwało uprawnienie do należności określonych w art. 94 ust. 1 pkt 3, ust. 2, art. 95 pkt 2 i 3 w związku z art. 83 ust. 2 i 5, art. 97, art. 85 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Natomiast istota sporu sprowadza się do kwestii, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa z należności z tytułu zwolnienia ze służby wojskowej można było dokonać potrącenia kwoty świadczeń wypłaconych skarżącemu w związku z wadliwym (jak się okazało później) zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w 2004 r. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że przyznanie skarżącemu ww. należności pieniężnych w wysokości pomniejszonej o kwoty wypłacone w dniu [...] września 2005 r. znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach. Sąd zwrócił uwagę, że pojęciem "uposażenia" ustawa pragmatyczna nakazuje obejmować także świadczenia z tytułu zwolnienia ze służby wojskowej, co wynika z jej art. 103 ust. 2. Przewidziana w art. 103 ust. 1 tej ustawy ochrona uposażenia żołnierza, na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę, nie obejmuje świadczeń związanych ze zwolnieniem żołnierza ze służby. Z kolei potrącenie (art. 498 – 500 Kodeksu cywilnego), w cywilnoprawnym ujęciu, dotyczy wzajemnie wymagalnych wierzytelności, a przedmiotowa sprawa rozpatrywana była na podstawie przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, regulującej władcze stosunki administracyjne. Nadto instytucję potrącenia z uposażenia żołnierza reguluje art. 103 ustawy pragmatycznej, który stanowi, że potrąceń z uposażenia żołnierza zawodowego dokonuje się w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę, czyli w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t. j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), zaś przepis art. 87 § 1 pkt 2 tego Kodeksu wymaga sum egzekwowanych na pokrycie innych należności niż świadczenia alimentacyjne, o ile pracownik nie wyrazi pisemnej zgody na potrącenie (art. 91 § 1 Kodeksu pracy). Dochodzenie zwrotu nienależnego świadczenia wymaga zatem, w razie negatywnego stanowiska bezpodstawnie wzbogaconego, uzyskania odpowiednio wyroku sądu powszechnego w wyniku wniesionego w tym zakresie powództwa o zapłatę. Jedynie tytuł wykonawczy w postaci prawomocnego wyroku sądowego mógł stanowić, przy braku zgody skarżącego, podstawę do dokonania odpowiedniego potrącenia z jego uposażenia. Zdaniem Sądu, przy rozstrzyganiu sprawy doszło do nieprawidłowej interpretacji przepisów prawnych, w związku z czym obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazując na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy według poczynionych uwag, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, stosując art. 145 § pkt 1 lit. "a" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił obie decyzje. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną złożył Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 94 i art. 95 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegające na przyjęciu, że w dniu 31 sierpnia 2007 r. aktualne stało się prawo do świadczeń określonych w tych przepisach, a które przewidziane zostały w przypadku zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby wojskowej oraz art. 103 powołanej ustawy, przez przyjęcie, iż jedynie tytuł wykonawczy w postaci prawomocnego wyroku sądowego może stanowić, wobec braku zgody skarżącego, podstawę do dokonania odpowiedniego potracenia z jego uposażenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie. Sutkiem stwierdzenia nieważności decyzji wypowiedzeniowej jest restytucja stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, czyli powrót żołnierza zawodowego do służby na tych samych warunkach, jakie mu przysługiwały w dniu wypowiedzenia, tak, jakby do wypowiedzenia nigdy nie doszło. Chodzi zatem o ciągłość stosunku służbowego, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktów, jakie zaistniały w związku ze zwolnieniem ze służby, które to zwolnienie w takich okolicznościach należy uznać za niebyłe. Nie powinno budzić wątpliwości, że żołnierz zawodowy w ramach tego samego stosunku służbowego może zostać zwolniony ze służby tylko raz. Wobec tego, wszelkie należności pieniężne, które przysługują mu w związku ze zwolnieniem ze służby mogą być mu wypłacone także tylko raz. Zatem świadczenia, o których mowa w art. 94 i art. 95 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.), są świadczeniami jednorazowymi. W myśl art. 77 ww. ustawy uposażenie i inne należności, o których mowa w art. 73 (art. 73 ust. 1 pkt 9 – należności związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, a więc odprawa i ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy – art. 94 i art. 95 pkt 2 ww. ustawy), pobrane przez żołnierza zawodowego, przysługujące mu według zasad obowiązujących w dniu wypłaty, nie podlegają zwrotowi, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Przepisy dalsze inaczej nie stanowią, tak więc przysługująca skarżącemu w dniu wypłaty (z tytułu zwolnienia ze służby) odprawa i ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie podlegają zwrotowi. Niewątpliwie bowiem w dniu wypłaty świadczenia pobrane przez skarżącego przysługiwały mu, wszak czym innym jest moment wypłaty świadczeń, a czym innym chwila podjęcia decyzji nadzorczej ze skutkiem ex tunc. Przepis art. 77 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ma charakter gwarancyjny i chroni żołnierzy zawodowych przed konsekwencjami wadliwych decyzji organów wojskowych. Jak już zostało wskazane, skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji wypowiedzeniowej jest jedynie restytucja stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej z mocą ex tunc, a skoro tak, to żołnierzowi zawodowemu, który został przywrócony do służby, przysługują wyłącznie świadczenia uzupełniające, a więc uzupełnienie pobranego wcześniej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i odprawa uzupełniająca, jeżeli w dacie kolejnego zwolnienia ze służby żołnierz zawodowy jest uprawniony do otrzymania tych świadczeń w wyższej wysokości. W takim też przedmiocie podjęte zostały decyzje organów orzekających w sprawie. Nie było zatem podstaw do kwestionowania ich prawidłowości. Używanie mylnych określeń takich, jak: "potrącenie", "bezpodstawne wzbogacenie" czy "nienależne świadczenie" nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego przy takiej wykładni, jaka została przedstawiona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, stosując przepis art. 188 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaś w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mając wątpliwości w zakresie ustaleń stanu faktycznego i nie stwierdzając naruszeń przepisów postępowania przez organ – do oddalenia skargi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.