VI SA/Wa 1680/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 roku odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. R. w rej. ul. F. w celu umieszczenia w nim reklamy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał stan faktyczny sprawy. Wskazał, iż art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka ma charakter uznaniowy. Lokalizowanie w pasie drogi urządzenia, jakim jest reklama stanowi wyjątek od zasady generalnej a zatem wydanie zezwolenia musi być uzasadnione szczególnymi względami, których Spółka nie wykazała. Dalej organ zacytował stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04 zgodnie, z którym "...nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia (...). Nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. W konkluzji organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za słuszne i nienoszące znamion dowolności. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. Sp. z o.o., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a., art. 8, art. 11, art. 77 § 1 art. oraz 107 §3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, iż w sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego i w konsekwencji brak ustalenia stanu faktycznego a nadto nie wskazanie podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu uprzednio zezwalającemu skarżącemu na umieszczanie przedmiotowej reklamy. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., iż organ odwoławczy w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność, iż przedmiotowa reklama zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podkreśliła, iż w przeszłości występowała o udzielenie zezwolenia na zajęcie omawianego pasa drogowego i takie zezwolenia uzyskiwała. W sprawie organy administracji publicznej nie wykazały, by lokalizacja reklamy stanowiła zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Co więcej, decyzje wydawane w trybie art. 39 ust. 1 i 3 udp dotyczą usytuowania obiektów w pasie drogowym w przyszłości. Zatem ww. przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego odnośnie obiektów budowlanych funkcjonujących już w pasie drogi. Nadto skarżąca przytoczyła argumentację przemawiającą za wstrzymaniem wykonalności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Podstawą materialną prawną zaskarżonej decyzji jest art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku, który formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątki od tego zakazu dopuszcza ust. 3 stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzieliła pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., (LEX nr 221949), iż przez "szczególnie uzasadnione przypadki" należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1090/06, nie publik.). Istotne znaczenie ma określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ww. ustawy ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organu administracji do kształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych, co oznacza, że decyzje uznaniowe nie mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, dowolności winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.), którą to politykę wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego jak również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Wskazać należy, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. K.p.a. nie wymaga również od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich i wystarczającą przesłanką pozytywną, od spełnienia, której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych, (art. 84 § 1 k.p.a.). Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. – tyle, że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego; organ ocenia swobodnie opinię biegłego na zasadach wiedzy, nie jest, więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoja konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 366 – 367, za E. Iserzonem). W rozpatrywanej sprawie nie bez znaczenia jest zmiana polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, zwłaszcza do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ, wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005–2007–2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Organ I instancji zgodnie, z art. 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, na który składają się takie dokumenty jak wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez B, opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX 171170 stwierdził m.in., co następuje: "... Reklama jest niczym innym jak szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu, czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m² i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m². Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym wyżej instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy (ul. R. w rej. ul. F.). W swoich rozważaniach dotyczących zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w miejscu planowanej lokalizacji, organ I instancji wyraźnie wskazuje, iż natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 1740 pojazdów na godzinę (w szczycie popołudniowym 1920) a limit dopuszczalnej prędkości to 50 km/h. Organ podaje także, iż przy tej właśnie prędkości droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Przypomnieć należy podstawową kwestię, iż to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego. Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają zazwyczaj większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, mają negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, iż w przeszłości występowała o udzielenie zezwolenia na zajęcie omawianego pasa drogowego i takie zezwolenia uzyskiwała wyraźnie wskazać należy, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, że po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W związku z tym fakt otrzymania wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi następnie po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani tym bardziej po stronie zarządcy drogi - obowiązku ponownego udzielenia zezwoleń. A zatem w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklamy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 omawianej ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2008 roku, sygn. II GSK 275/08 nie publ.) Podniesiona okoliczność nie może, więc stanowić argumentu skutecznie podważającego zgodność z prawem obecnie kontrolowanych decyzji, gdyż stan bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi nie jest okolicznością niezmienną. Wręcz przeciwnie, ulega zmianom w zależności od m.in. zmian stopnia natężenia ruchu na tej drodze. W niniejszej sprawie, organ powołując się na nowe okoliczności wynikające z opinii i opracowań, dokonał oceny usytuowania tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w realiach miejsca planowanej lokalizacji, przy uwzględnieniu rozmiarów, kształtu i pozostałych parametrów konstrukcyjnych tablicy, jak również przy zastosowaniu właściwych w okolicznościach sprawy przepisów prawa. Tak, więc ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach uznania administracyjnego. Skarżąca natomiast nie powołała się na takie okoliczności, które mogłyby wskazywać, że umieszczenie jej reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.