II SA/Ol 896/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu oddala skargę. Pismem z dnia 2 lipca 2007r. M.K. wystąpił do Wójta Gminy J. w celu podjęcia działań odnośnie prowadzonej przez sąsiadów A. i R. G. inwestycji polegającej na budowie na działce nr 16/3 w miejscowości K. zbiornika składającego się z pięciu komór (wolnostojących zbiorników o pojemności 24 m³ każdy) połączonych przewodem i płyty do składowania obornika o powierzchni użytkowej 150 m² na działce nr 15 obręb L. gm. J. jedynie na podstawie dokonanego zgłoszenia na budowę podczas, gdy inwestycja ta wymaga pozwolenia na budowę oraz wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż dla terenu tego brak jest planu miejscowego. Podkreślił, iż gmina ma obowiązek ustalać warunki zabudowy także dla inwestycji, które nie wymagają wydania pozwolenia na budowę, jeżeli tylko dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu. W zaistniałym stanie sprawy organ winien podjąć stosowne działania w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. podjąć decyzję w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z 18 lipca 2007r. Wójt Gminy J. przekazał podanie M.K. według właściwości Staroście M. wskazując, iż dotyczy ono w głównej mierze dokonanego przez R.G. zgłoszenia pięciu zbiorników na gnojówkę na działce nr 16/3 i płyty obornikowej na działce nr 15/1 w miejscowości K. Na skutek zażalenia M.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 18 września 2007r. uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż skoro zainteresowany powołuje przepis prawa materialnego - art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który pozostaje we właściwości danego organu, to organ ten powinien wstępnie rozważyć zasadność wszczęcia postępowania z urzędu w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony we wniosku. Wyjaśniono również, iż wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu nie przesądza o powinności jego zakończenia co do istoty, może bowiem zakończyć się jego umorzeniem w trybie art. 105 § 1 Kpa. Po zwrocie akt sprawy Wójt Gminy J. zawiadomił pismem z 10 października 2007r. o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania działek nr 15 i 16/3 stanowiących własność R.G. w związku ze zmianą ich zagospodarowania polegająca na budowie płyty obornikowej i zbiornika na gnojowicę bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tej sprawie decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Wójt Gminy J. nakazał wstrzymanie użytkowania terenu i zrealizowanych na nim pięciu zbiorników na gnojówkę na działce nr 16/3 oraz płyty obornikowej na działce nr 15 i 16/3 w miejscowości K. i wyznaczył 7 dniowy termin, od daty otrzymania decyzji, na wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy na wyżej wymienione obiekty. W podstawie prawnej powołano art. 59 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, iż w toku postępowania prowadzonego w tej sprawie ustalono, iż prowadzone jest także postępowanie przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego odnośnie legalności wybudowanego zbiornika na gnojowicę oraz płyty obornikowej, przy czym organ ten zasięgał wielokrotnie informacji na temat stanu zagospodarowania terenu i jego przeznaczenia. Decyzją z 18 kwietnia 2008r. organ ten nakazał A. i R. G. rozbiórkę płyty do składowania obornika wybudowanej bez dokonanego zgłoszenia. Powzięte informacje pozwoliły na stwierdzenie, iż sprawa dotycząca zmiany zagospodarowania terenu poprzez lokalizację płyty obornikowej oraz zbiornika na gnojowicę nie została ostatecznie rozstrzygnięta, a wymaga niewątpliwie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, wobec czego należało orzec jak w sentencji. Od decyzji tej R.G. złożył odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie jako bezprzedmiotowego. Wyjaśnił, iż płytę obornikową oraz baterie zbiorników wybudował na podstawie projektu budowlanego załączonego do zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w M. dokonanym w dniu 17 maja 2007r. Było ono wystarczające skoro organ ten nie zgłosił swoich zastrzeżeń. Obiekty te zostały wybudowane zgodnie ze zgłoszeniem, co potwierdza wytyczenie płyty obornikowej przez geodetę. Zatem obiekty te zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi procedurami i przepisami prawa budowlanego. Z tego powodu samo wszczęcie postępowania w tej sprawie jak i wydanie decyzji o wstrzymaniu użytkowania terenu jest bezprawne, brak jest bowiem organom gminy kompetencji do wydawania decyzji w zakresie realizacji obiektów budowlanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, iż wobec zarzutów zawartych w odwołaniu w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że postępowanie którego dotyczy decyzja Wójta Gminy J. wydana na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest postępowaniem samodzielnym, odrębnym od postępowania prowadzonego przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Wobec tego podnoszone argumenty dotyczące zgłoszenia budowy obiektów na działkach nr 16/3 i 15 w miejscowości K. pozostają poza kompetencją organów orzekających w tej sprawie, gdyż należą do właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego, bądź organów architektoniczno - budowlanych. Przywołano treść art.59 ust. 1, 2 i 3 wskazując, iż w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Podkreślono, iż tylko tymczasowa, jednorazowa oraz trwająca do roku zmiana zagospodarowania terenu, przy braku ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wymaga ustalenia warunków zabudowy, zaś każda inna zmiana zagospodarowania terenu, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W niniejszej sprawie, skoro dokonano zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie zbiorników na gnojówkę na działce nr 16/3, jak i płyty obornikowej na działce nr 16/3 i 15, obręb K. należało przed dokonaniem tej zmiany uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Skoro inwestor nie wystąpił o takie warunki to zachodziła podstawa do podjęcia działania przez Wójta Gminy J. w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla rozpoznawanej sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że inwestor przed przystąpieniem do budowy dokonał jej zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w M., skoro postępowanie w przedmiocie zgłoszenia budowy i ustalenia warunków zabudowy są postępowaniami odrębnymi, samodzielnymi, prowadzonymi w oparciu o inne przepisy prawa i należącymi do właściwości rzeczowej różnych organów administracji publicznej. Kolegium podało, iż art. 59 ust. 3 ww. ustawy zawiera dwie sankcje z tytułu samowolnej zmianę zagospodarowania terenu bez wystąpienia o decyzję ustalającą warunki zabudowy, przy czym to do uznania organu należy wybór zastosowanego środka. Wprawdzie regulacja ta mieści się w ramach uznania administracyjnego to nie oznacza jednakże, iż w tym zakresie organ może postępować w sposób dowolny, gdyż ograniczony jest zarówno przepisami prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego. Przed wydaniem decyzji organ zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego i na jego podstawie do dokonania oceny, która z przewidzianych sankcji jest odpowiednia do zaistniałego stanu faktycznego. Kolegium uznało, iż przyjęte rozwiązanie w decyzji organu I instancji tj. rozwiązanie łagodniejsze nakazujące wstrzymanie użytkowania terenu i zobowiązujące do wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy jest adekwatne do zaistniałej w sprawie sytuacji i odpowiada przepisom prawa. Zwrócono także uwagę, iż wydana decyzja uwzględnia zarówno interes społeczny jak również słuszny interes obywateli stosownie do art. 7 Kpa. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł M.K. wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9, 12 i art. 107 § 3 Kodeku postępowania administracyjnego oraz błędne ustalenie, że inwestorzy wybudowali pięć zbiorników na gnojówkę oraz płytę obornikową. Zarzucił, iż w decyzji organu I instancji znalazło się nieprecyzyjne, niedokładne słownictwo dla określenia przedmiotu postępowania, co ma znaczenie dla zastosowania regulacji przewidzianej w art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych, jak również art. 28, 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane. Zarzucił także, iż organ nie uwzględnił okoliczności, że Państwo G. na działkach nr 16/3 i 15 prowadzą chów zwierząt w ilości 65 DJP co jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż działki te położone są w zwartej zabudowie wsi K., na terenie objętym ochroną przyrody, wobec czego należało zastosować § 3 pkt 90 ppkt a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573). Skarżący wyjaśnił, iż decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia, które odpowiadałoby regule wynikającej z art. 107 § 3 kpa co ma istotne znaczenie, przy rozstrzyganiu o spornych interesach jego oraz Państwa G. W ocenie skarżącego organ ten nie przeprowadził postępowania w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie orzekł o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Podniósł również, iż w dacie orzekania przez organy w tej sprawie nie istniał przedmiot postępowania określony jako pięć zbiorników na gnojowicę na działce nr 16/3 oraz płyta obornikowa na działkach 16/3 i 15, a potwierdza to pomiar geodezyjny powykonawczy dołączony do odwołania Pana G. od decyzji organu I instancji. Wynika z niego, że sieć uzbrojenia terenu zrealizowana została niezgodnie z lokalizacją uzgodnioną w opinii Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Nr 302/2006 z dnia 23 listopada 2006r. Poza tym podał, że w opinii innych osób wykonana przez sąsiada inwestycja to nie pięć zbiorników połączonych lecz jeden zbiornik o pojemności około 100 m³ składający się z czterech komór połączonych przewodami umożliwiającymi przelewanie się gnojówki z komory do komory. Sąsiad wybudował także płytę obornikową oraz zbiornik na odcieki, przy czym zbiornik ten jest zbyt mały i podczas opadów odcieki te znajdują się wokół płyty obornikowej. W ocenie skarżącego wykonane roboty wymagały wydania pozwolenia na budowę, niewystarczające było dokonanie jedynie zgłoszenia, wobec czego doszło do naruszenia art. 28 i 29 prawa budowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło odnośnie zarzutu dotyczącego nieprecyzyjnego, niedokładnego określenia przedmiotu postępowania, jakoby nie było nim wybudowanie pięciu zbiorników na gnojowicę i płyty obornikowej, iż okoliczność powyższa nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, a nadto sam inwestor w swoim odwołaniu nie negował przedmiotu postępowania w taki właśnie sposób go określając. Poza tym z uwagi na przedmiot postępowania bez wpływu dla tej sprawy pozostają dalsze okoliczności podnoszone w skardze, a dotyczące naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie wymagań środowiskowych, gdyż kwestie te będą rozstrzygane dopiero na etapie postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, do której uzyskania został zobowiązany skarżoną decyzją inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje. Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że akt ten narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Zakres kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 134 § 1 ustawy ppsa, który stanowi, że Sąd nie jest związany granicami skargi, czyli zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a zatem czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stan faktyczny sprawy Sąd ocenia na podstawie akt sprawy administracyjnej - art. 133 § 1 ppsa. Dodać także należy, iż stosownie do art. 106 § 3 ustawy ppsa. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 6 października 2005r. sygn. akt II GSK 164/05, opublikowanego ONSAiWSA Nr 2/2006, poz. 45, celem postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 ustawy ppsa, nie jest jednak ustalenie stanu faktycznego w sprawie (sprzeciwia się temu funkcja kasacyjna sądu), lecz ocena, czy orzekające organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z zasadami obowiązującymi w procedurze administracyjnej i czy dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego z przepisami prawa. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazała, że nie narusza ona podnoszonych przepisów postępowania administracyjnego, jak również prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) zwanej dalej: ustawą o pzp, przy czym organy dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego tej sprawy z przepisami prawa materialnego. Odnośnie podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 28, 29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz, 1118, ze zm.) należy w tym miejscu wskazać, iż organy orzekające w sprawie nie mogły naruszyć tych przepisów ustawy, skoro nie były one stosowane w podjętych rozstrzygnięciach. Nadto wyjaśnić pozostaje skarżącemu, iż nie jest właściwym rzeczowo organem wójt do stwierdzenia, czy wykonane przez Państwa G. roboty budowlane stanowią roboty, których wykonanie uzależnione jest od uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czy też wystarczające jest legitymowanie się przed przystąpieniem do ich realizacji tylko zgłoszeniem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 30 tej ustawy. W tym zakresie bowiem właściwe są bądź organy administracji architektoniczno - budowlanej, bądź też organy nadzoru budowlanego w zależności od etapu procesu budowlanego. W żadnym natomiast wypadku takiej oceny nie może samoistnie dokonywać wójt, burmistrz, czy prezydent miasta, który w ramach posiadanych kompetencji wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawniony został jedynie do podejmowania rozstrzygnięć w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy - art. 60 ust. 1 ustawy o pzp., czy też podejmowania działań na podstawie art. 59 ust. 3 tej ustawy w sytuacji stwierdzenia dokonania zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, gdy zmiana taka nastąpiła bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Nie do przyjęcia jest żądanie skarżącego, aby to na etapie postępowania prowadzonego w oparciu o zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt dokonał jednoznacznego rozstrzygnięcia co do charakteru wybudowanego na sąsiedniej nieruchomości obiektu budowlanego poprzez stwierdzenie, iż nie są to baterie zbiorników na gnojowicę lecz jeden duży zbiornik połączony, który umożliwia przelewanie się nieczystości pomiędzy jego komorami, gdyż jak już wskazano wyżej w tym zakresie właściwym jest organ nadzoru budowlanego, który już w tej sprawie prowadzi stosowne postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia, czy wykonana płyta obornikowa wraz ze zbiornikiem na gnojowicę, czy baterią zbiorników została wybudowana zgodnie z przepisami prawa. O toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu świadczą wydane decyzje przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w dniu 18 kwietnia 2008r. nr "[...]" w przedmiocie budowy płyty oraz składowania obornika oraz decyzja Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2008r. uchylająca tę decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy J. z dnia "[...]" w sprawie wstrzymania użytkowania terenu i zrealizowanych na nim pięciu zbiorników na gnojówkę na działce nr 16/3 oraz płyty obornikowej na działkach nr 16/3 i 15 w miejscowości K. oraz wyznaczającej 7 dniowy termin od dnia otrzymania decyzji, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej wymienionych obiektów. Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie jest sporny, gdyż nie budzi wątpliwości zarówno skarżącego, jak i organu oraz inwestorów Państwa G. okoliczność, iż dla terenu działek o nr 16/3 i 15 w miejscowości K. brak jest ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, iż każdy przejaw działalności inwestycyjnej polegający na budowie nowych obiektów budowlanych tj. płyty obornikowej oraz zbiornika czy baterii zbiorników na gnojowicę, bez względu na okoliczność, czy dla takiej inwestycji wzmagane jest pozwolenie na budowę, czy też wystarczające jest zgłoszenie, wymagane jest wcześniejsze uzyskanie warunków zabudowy. Poza sporem pozostaje także okoliczność, iż inwestorzy przed przystąpieniem do realizacji wskazanej wyżej inwestycji nie dysponowali decyzją ustalająca warunki zabudowy dla budowy płyty obornikowej oraz zbiornika czy baterii zbiorników na wyżej wskazanych działkach. Zatem w okolicznościach tej sprawy właściwie organ tak I instancji, jak i organ odwoławczy dokonali subsumcji przepisu art. 59 ustawy o pzp. uznając, iż ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej wyrażonej tym przepisem. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o pzp. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2 tego przepisu). Powyższy przepis określa zatem przypadki wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Konieczność ubiegania się o uzyskanie warunków zabudowy wiąże się zatem z większością inwestycji przeprowadzanych na terenach, na których brak jest uchwalonych planów miejscowych. Ustawodawca zakłada, iż gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy to każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy, przy czym przepis ten w ust. 2 expressis verbis rozstrzyga, iż takiej zmiany zagospodarowania terenu nie można zawężać jedynie do inwestycji wymagających pozwolenia na budowę przewidzianego ustawą Prawo budowlane. Należy zatem przyjąć, że ustalenia warunków zabudowy wymagają te roboty budowlane powodujące zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego nawet wtedy, gdy nie wymagają pozwolenia, a jedyny wyjątek stanowi tymczasowe zagospodarowanie terenu polegające na jednorazowej zmianie trwającej do roku (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2007r. sygn. akt II OSK 1069/06, niepublikowany, Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, str. 465 i nst.). Reasumując, skoro Państwo G. przystąpili do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie płyty obornikowej o powierzchni użytkowej 150 m² oraz pięciu zbiorników na gnojówkę każdy o pojemności 24 m³ (taki zapis znalazł się w zgłoszeniu A. i R. G. do Starostwa Powiatowego w M. z dnia 16 maja 2007r. ), to nie ulega wątpliwości Sądu, iż winni legitymować się decyzją ustalającą warunki zabudowy dla tego zamierzenia inwestycyjnego, bowiem planowane roboty budowlane skutkowały zmianą zagospodarowania terenu. Z przekazanych akt sprawy wynika, iż inwestorzy nie posiadali decyzji ustalającej warunki zabudowy, a zatem organ orzekający w sprawie uprawniony był do podjęcia odpowiednich kroków w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o pzp. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Powyższa regulacja zawiera dwie sankcje w przypadku dokonanej zmiany zagospodarowania terenu bez posiadania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W przedmiotowej sprawie organy orzekające uznały, iż właściwe jest zastosowanie sankcji łagodniejszej polegającej na wstrzymaniu użytkowania terenu oraz wyznaczeniu inwestorowi terminu do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący wobec podjętego rozstrzygnięcia zarzuca organom, iż bez wyjaśnienia przesłanek jakimi się kierowano zastosowały tę właśnie sankcję, nie zaś przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, chociaż w swoim piśmie z dnia 2 lipca 2007r. inicjującym wszczęcie tego postępowania M.K. domagał się zastosowania właśnie takiego środka. W tym miejscu należy podkreślić, iż przepis ten nie zawiera żadnych przesłanek którymi organ winien się kierować przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w tym zakresie. Słusznie podnosi Kolegium, iż wprawdzie rozstrzygniecie to jest podejmowane w ramach uznania administracyjnego, to nie oznacza jednakże dowolności. Zatem należy bezwzględnie przyjąć, iż takimi przesłankami którymi organ winien kierować się przy podejmowania decyzji w tym zakresie będzie zarówno interes społeczności samorządowej wyrażający się w zapisach Rozdziału 5 (Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w tym generalnej zasadzie wyrażonej przez ustawodawcę, iż każda zmiana zagospodarowania terenu wymaga w przypadku braku planu miejscowego wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak również stosownie do art. 7 Kpa należy uwzględnić słuszny interes obywatela. Wydanie decyzji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o pzp. oznacza niewątpliwie chęć określenia warunków, na jakich dokonana zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna poprzez właśnie ustalenie tych warunków. Wydanie natomiast decyzji w oparciu o pkt 2 tego przepisu oznacza, iż organowi z góry przyświeca założenie, iż podejmowane przez inwestora działania są niedopuszczalne. Wbrew zarzutom skargi, iż kwestionowana decyzja przesądza merytorycznie o dopuszczalności takiej właśnie zmiany zagospodarowania terenu dokonanej na sąsiadujących nieruchomościach z działką skarżącego należy wyjaśnić, iż to właśnie podjęcie rozstrzygnięcia w drugim z przypadków stanowiłoby takie właśnie merytoryczne rozstrzygniecie w sprawie bez przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Należy bowiem wskazać, iż to dopiero na etapie wniosku o wydanie warunków zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji polegającej na budowie płyty obornikowej o określonej powierzchni oraz zbiorników na gnojowicę na wskazanych wyżej działkach organ będzie zobowiązany do sprawdzenia w tym postępowaniu, czy taka zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna, tak z uwagi na przepisy dotyczące ochrony przyrody, jak również z uwagi na zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573), czy też innych przepisów prawa określających możliwość lokalizowania takich obiektów. Poza tym trudno zarzucić organom, iż w pierwszej kolejności zastosowały w sprawie rozwiązanie łagodniejsze, skoro w każdym wypadku niezastosowanie się przez stronę na którą nałożono obowiązek wstrzymania użytkowania terenu oraz obowiązek wystąpienia z wnioskiem o warunki zabudowy brak zastosowania się do tej decyzji może skutkować podjęciem przez organ orzekający w sprawie środka bardziej restrykcyjnego, gdy na skutek braku wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ nie może zająć stanowiska wobec zamierzenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy i wówczas orzeka o przywróceniu pierwotnego zagospodarowania terenu. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku pełnego uzasadnienia decyzji podjętej przez organ I instancji wyjaśnić pozostaje, iż postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 Kpa), zaś do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, przy czym zadaniem organu II instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji lecz rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu tej decyzji (por. wyrok NSA z 14 października 1999r. sygn. akt IV SA 1313/98, niepublikowany, wyrok NSA z 20 maja 1998r. sygn. akt IV SA 2058/97, niepublikowany, wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, publ. ONSA 1997, nr 1, poz. 35). Powyższa zasada oznacza nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji a następnie przez organ odwoławczy. O ile faktycznie decyzja organu I instancji zawierała braki w uzasadnieniu faktycznym, to nie ulega wątpliwości Sądu, iż wadliwość powyższa została usunięta w decyzji organu II Instancji. I tak skarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w pełni odnosi się do stanu faktycznego tej sprawy, jak również zastosowanej w sprawie regulacji prawnej wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia. Decyzja ta zawiera także odniesienie do zarzutów przedstawionych w odwołaniu R.G., którego praw i obowiązków dotyczy ta decyzja. Nie sposób zatem przyjąć, iż nie uwzględnia ona interesu skarżącego, na którego podjęta decyzja nie nakłada żadnych obowiązków a jedynie wpływa na jego uprawnienia właścicielskie wynikające z faktu bycia właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działkami, na których dokonano zmiany zagospodarowania terenu bez wydania decyzji o warunkach zabudowy. Brak złożenia odwołania przez skarżącego wprawdzie nie pozbawia go jako strony tego postępowania prawa do zaskarżenia decyzji Kolegium do sądu administracyjnego, jednakże trudno wówczas skutecznie kwestionować ustalenia i ocenę dokonaną przez Kolegium, skoro stosownie do art. 139 Kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji nie naruszała w sposób rażący prawa lub interesu społecznego wobec czego po rozpoznaniu odwołania Kolegium nie miało prawa do wydania decyzji na niekorzyść odwołującego się inwestora. Reasumując w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego nie narusza prawa. W związku z tym skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.).