II SA/Łd 41/09

Dnia 13 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skarg B. W., W. W. i A. A. na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak [...] nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę uchyla zaskarżone decyzje. LS Decyzjami nr [...] i nr [...] z dnia [...] roku Wojewoda Ł. utrzymał w mocy decyzje Starosty P. z dnia [...] roku nr [...] i nr [...] odmawiające odpowiednio B. i W. małżonkom W. oraz A..A. "wydania decyzji pozwolenia na budowę" budynków gospodarczo-garażowych na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości R. nr [...], gmina D. Organy ustalił następujący stan faktyczny sprawy: W dniu [...] roku do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek B. i W. małżonków W. oraz wniosek A. A. o udzielenie pozwolenia na budowę opisanych powyżej inwestycji. Starosta P., decyzjami z dnia [...] roku nr [...] i [...] odmówił inwestorom "wydania decyzji pozwolenia na budowę" budynków gospodarczo-garażowych w zabudowie bliźniaczej, wskazując, iż zamierzenie inwestycyjne pozostaje w sprzeczności z treścią § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), z uwagi na projektowane ulokowanie obu obiektów w granicy nieruchomości. W odwołaniach z dnia [...] roku, inwestorzy wnieśli o uchylenie powyższych decyzji, wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. oraz art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.). Wskazali , iż przedłożone przezeń projekty budowlane przewidują realizację budynków gospodarczego-garażowych w zabudowie bliźniaczej, zgodnie z decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanymi przez Wójta Gminy D. Podnieśli, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy Prawo budowlane, każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na ten cel. Decyzjami z dnia [....] roku nr [....] oraz [...] Wojewoda Ł. utrzymał w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że teren, na którym projektowana jest inwestycja nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego oraz ze względu na wymóg art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) inwestorzy załączyli do wniosków o pozwolenie na budowę decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla w/w inwestycji, wydane przez Wójta Gminy D. w dniu [...] roku. Podniósł wszakże, iż decyzjami z dnia [....] roku, znak [....] i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło z urzędu ich nieważność. W ocenie organu odwoławczego zatem, brak wymaganej przez przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ważnej w dniu składania wniosku, decyzji o warunkach zabudowy, upoważniał organy architektoniczno – budowlane do odmowy udzielenia pozwolenia. Wojewoda Ł. podkreślił również, że w tym kontekście podnoszone przez inwestorów w odwołaniach zarzuty, nie mają wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. W skargach z dnia[...] roku małżonkowie B. i W. W. oraz A. A. wnieśli o uchylenie powyższych decyzji, zarzucając im naruszenie art. 12, art. 77 §1 i art. 139 k.p.a. oraz art. 35 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżących, w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie został zebrany pełny materiał dowodowy w sprawie, który pozwoliłby na obiektywną ocenę okoliczności, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia Skarżący podnieśli, że ich wnioski nie zostały wspólnie rozpoznane, a budowa dotyczy budynku bliźniaczego, zlokalizowanego w granicy obu posesji. Podnieśli również zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wskazując, iż organ winien był wezwać ich do złożenia aktualnej decyzji o warunkach zabudowy, uznając przedłożoną za nieważną. W odpowiedzi na skargi Wojewoda Ł. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. W pismach przygotowawczych z dnia [...] roku, skarżący wskazali dodatkowo na wadliwości postępowania przeprowadzonego przez organ odwoławczy podnosząc, iż organ ten nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji do zarzutów odwołania, naruszając tym samym przepis art. 107 § 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia 20 września 2006 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., połączył sprawy ze skarg małżonków B. i W. W. (sygn.akt II SA/Łd 483/06) oraz A. A. (sygn.akt II SA/Łd 484/06) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2006 roku zawieszono natomiast postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia spraw o sygn.akt II SA/Łd 761/06 i II SA/Łd 760/06 ze skarg odpowiednio: A. A. oraz B. i W. małżonków W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku, nr [...] i nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] roku, nr [...] i nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowych inwestycji. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2009 roku, wydanym na rozprawie, podjęto zaś zawieszone postępowanie z uwagi na oddalenie skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.od wyroków tutejszego Sądu z dnia 22 marca 2007 roku, w sprawach o sygn.akt II SA/Łd 761/06 i II SA/Łd 760/06, uchylających zaskarżone w tych sprawach decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzające je decyzje tegoż organu, stwierdzające nieważność opisanych wyżej decyzji Wójta Gminy D. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie, stanowiąc nadto postawę do wznowienia postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. co do zasady, kontrola zaskarżonych aktów administracyjnych, dokonywana jest przez sąd administracyjny na podstawie stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w chwili podjęcia danego aktu. Sąd nie jest zatem uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu. Wyjątek od tej zasady stanowią wszakże zdarzenia, przewidziane w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 roku, sygn.akt I OSK 638/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 329945). W rozpoznawanej sprawie, zaskarżone decyzje organu odwoławczego wydane zostały na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] i [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] roku nr [...] oraz nr [...], które to decyzje zostały następnie prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego, wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2007 roku, wydanymi w sprawach o sygn.akt II SA/Łd 760/06 i II SA/Łd 761/06. Oznacza to, iż wadliwa jest, oparta na wspomnianych decyzjach, konstatacja Wojewody Ł. o niespełnieniu przez inwestorów przesłanki z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (wymogu legitymowania się ważną w dacie składania wniosku decyzją o warunkach zabudowy), skutkująca odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego podnieść należy, iż w dacie orzekania przez Wojewodę Ł. ([...] roku), decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie były ostateczne, ponieważ strony złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw, rozstrzygniętych decyzjami z dnia [...] roku o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy D. Ostateczne rozstrzygnięcia organu nadzoru w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydane zaś zostały dopiero w dniu [...] roku, zatem z górą dwa miesiące po dacie wydania zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji. Jakkolwiek uchybienie wspomniane, w świetle późniejszych rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pozostawałoby bez wpływu na treść orzeczenia, wskazać należy na oczywistą wadliwość tego rodzaju praktyki. Zasadne są również te spośród zarzutów skargi, które dotyczą wad proceduralnych zaskarżonej decyzji. W szczególności trafny jest zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem do żadnego z zarzutów odwołania. Podnoszona w środkach zaskarżenia kwestia naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 35 ustawy Prawo budowlane jak również przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie stała się przedmiotem analizy Wojewody Ł. w treści zaskarżonej decyzji. W sytuacji zaś, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, narusza prawo oraz uchybia zasadzie przekonywania i wyjaśniania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie odnosi się w sposób rzeczywisty do przedstawionych przez stronę argumentów. (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007 roku, sygn.akt VI SA/Wa 62/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 329705 oraz z dnia 9 listopada 2006 roku, sygn.akt III SA/Wa 1914/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 328551). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a,b i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu obu zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Biorąc bowiem pod uwagę wskazane wyżej uchybienia organu odwoławczego, w szczególności zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia przez organ odwoławczy zasadności zarzutów odwołań stron, za przedwczesne i naruszające zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uznano odnoszenie się do tych spośród zarzutów skargi, które nie były przedmiotem badania przez organ odwoławczy. Sąd administracyjny nie jest bowiem powołany do rozstrzygania sprawy za organy administracji, kontrolując jedynie zgodność z prawem, wydawanych przezeń aktów. Z uwagi natomiast na charakter prawny uchylonych decyzji (niepodlegających wykonaniu i nienadających się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano orzekanie, w trybie art. 152 p.p.s.a. w sprawie ich wykonywania. D.T.