II SA/Sz 788/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej G. N. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. Z. w dniu [...]r. złożyła wniosek o wymeldowanie G. N. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w [...]. We wniosku podała, że G. N., która jest siostrą wnioskodawczyni posiada własny lokal mieszkalny przy ul. [...] w [...] i nie chce się w nim zameldować. Do [...]r. opiekowała się ojcem zamieszkałym w lokalu przy ul. [...]. Po śmierci ojca G. N. nie zwolniła pokoju zajmowanego przez ojca. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r., [...], odmówił wymeldowania G. N. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji ustalił m.in., że G. N. na skutek wymiany zamków w drzwiach przez wnioskodawczynię, od połowy [...]r. nie przebywa w przedmiotowym lokalu, zatem nieprzebywanie to ma charakter przymusowy. Na skutek odwołania A. Z., Wojewoda decyzją z dnia [...]r., [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił – naruszając tym przepisy procesowe – czy G. N. opuściła lokal dopiero w [...]r., nie wyjaśnił kwestii zamieszkiwania strony w lokalu przy ul. [...] oraz nie ustalił czy faktycznie przed organami ścigania toczy się postępowanie o utrudnianie zamieszkiwania. Prezydent Miasta , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...]r., [...] na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego – postanowił wymeldować G. N. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że A. Z. jest głównym najemcą lokalu przy ul. [...] w [...] od [...]r. G. N. od [...]r. jest właścicielką lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Do [...]r. G. N. opiekowała się chorym ojcem A. N. i przebywała w lokalu przy ul. [...] zajmując z nim dwa pokoje. Po śmierci ojca we [...]r., A.Z. w połowie [...]r. wymieniła zamki w drzwiach wejściowych lokalu przy ul. [...]. Dwukrotnie informowała G.N. o komisyjnym otwarciu pokoi i spisaniu rzeczy, spakowaniu ich, zabezpieczeniu oraz możliwości ich odebrania. G. N. nie odebrała swoich rzeczy, jak również nie zwróciła się do właściwego organu o przywrócenie utraconego posiadania i o umożliwienie powrotu do lokalu. W toku postępowania A. Z. zeznała, że siostra nie mieszka w lokalu przy ul. [...] od [...]r. tj. od czasu zakupu własnego lokalu. Z miejsca stałego pobytu wyprowadziła się dobrowolnie, systematycznie wynosząc swoje rzeczy. Do [...]r. sporadycznie przebywała w lokalu przy ul. [...]. opiekując się czasami chorym ojcem. Resztę swoich rzeczy pozostawiła w dwóch pokojach, które nie były niezbędne do codziennego funkcjonowania. G. N. zeznała, że w przedmiotowym lokalu mieszkała od urodzenia do czasu wymiany zamków przez A. Z. W swoim mieszkaniu własnościowym nigdy nie mieszkała z uwagi na konieczność opieki nad ojcem. Po śmierci ojca nie mogła zamieszkać w swoim mieszkaniu, gdyż je wynajęła. Organ I instancji na podstawie zeznań świadków ustalił, że G. N. przed śmiercią ojca, czasami nocowała w lokalu przy ul. [...], wychodziła z ojcem na spacer. Inni świadkowie zeznali, że G. N. wyprowadziła się z tego mieszkania, a jej wizyty spowodowane były opieką nad ojcem. Po śmierci ojca sąsiedzi widywali ją rzadko, bądź wcale. Przesłuchana w charakterze świadka matka G. N. – W. N. zeznała, że córka do [...]r. mieszkała w lokalu przy ul. [...]. W ocenie organu I instancji pobyt G. N. do [...]r. w lokalu przy ul. [...], wynikał jedynie z obowiązku opieki dziecka nad rodzicem. Po śmierci ojca czasami przychodziła do tego mieszkania, w którym nadal miała do dyspozycji dwa pokoje, nie było to jednak stałe zamieszkiwanie. W celu ustalenia faktycznego miejsca pobytu G. N., organ I instancji przesłuchał lokatora mieszkania strony M. D, który zeznał, że od [...]r. wynajmuje lokal przy ul. [...] w [...]. W lokalu tym G. N. nie mieszka, posiada nadal klucze i raz w tygodniu przychodzi do mieszkania w celu skontrolowania stanu technicznego. Do [...]r. mieszkała w lokalu przy ul. [...], a od [...]r. mieszka u swojej matki. Organ I instancji stwierdził, że powyższe zeznania nie zostały poparte żadnymi dowodami i są wątpliwe. Brak jest bowiem pisemnej umowy najmu, ponadto M. D. zameldował się na pobyt czasowy, a właścicielka lokalu potwierdziła jego zamieszkiwanie dopiero w dniu [...]r. Fakty te wykluczają wynajmowanie lokalu od [...]r., a żaden z sąsiadów nie potwierdził wcześniejszego zamieszkiwania tam M.D. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w budynku przy ul. [...] oraz z rozmowy z sąsiadką wynika, że G. N. jest często widywana jak wchodzi z tego mieszkania. Kontrola meldunkowa przeprowadzana przez Policję wykazała, że w lokalu tym mieszka jedynie jego właścicielka. W dniu [...]r. przeprowadzono oględziny powyższego lokalu i ustalono, że znajdują się w nim męskie ubrania i kosmetyki, lecz wyposażenie mieszkania, komputer i książki należą do G. N. W ocenie organu I instancji z zebranych dowodów wynika, że G. N. systematycznie przebywa i korzysta z lokalu przy ul. [...]. Aktualnie w lokalu tym nie ma jej osobistych rzeczy, gdyż tymczasowo mieszka w lokalu matki przy ul. [...], w którym jest zameldowana od dnia [...]r. na pobyt czasowy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Do wymeldowania osoby niezbędne jest tylko ustalenie, że opuściła ona lokal mieszkalny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, że opuszczenie lokalu mieszkalnego musi być dobrowolne i mieć charakter trwały. Równoznaczna z dobrowolnym opuszczeniem lokalu jest nie tylko dobrowolna zmiana miejsca pobytu, ale także sytuacja, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu i do niego niedopuszczona, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Natomiast prawomocny wyrok przywracający posiadanie lokalu osobie bezprawnie z niego usuniętej oznacza brak przesłanki opuszczenia (wyrok NSA z 12.04.2001r., sygn.akt V SA 3078/00, wyrok NSA z 18.04.2001r., sygn.akt NSA 1424/99). Organ I instancji ustalił, że G. N. opuściła na stałe i dobrowolnie lokal mieszkalny przy ul. [...] w [...], w którym przebywała tymczasowo do [...]r. z uwagi na opiekę nad ojcem. Swoje centrum życiowe skupiła w mieszkaniu przy ul. [...] w [...]. Wymiana zamków w lokalu przy ul. [...] nie spowodowała wymuszenia opuszczenia tego mieszkania przez G. N, gdyż nie zwróciła się do właściwego organu o przywrócenie utraconego posiadania i umożliwienia powrotu do lokalu. G. N. wystąpiła jedynie do Prokuratury Rejonowej w K. z zawiadomieniem o stosowaniu wobec niej groźby bezprawnej przez A. Z, lecz organ odmówił wszczęcia dochodzenia. G. N. w odwołaniu podniosła, że w Sądzie Rejonowym w I Wydziale Cywilnym toczy się postępowanie w sprawie o przywrócenie utraconego posiadania sygn.akt [...] i z uwagi na to postępowanie decyzja organu I instancji winna być uchylona. Odwołująca się wskazała, że w lokalu przy ul. [...] w [...] mieszka nieprzerwanie od [...]r., a A. Z. wraz z rodziną mieszka od [...] lat przy ul. [...]. Dom przy ul. [...] został wybudowany na działce, którą Państwo Z. otrzymali w [...]r. bezpłatnie od Skarbu Państwa. Wojewoda decyzją z dnia [...]r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 993 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. N. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy – jak wynika to z uzasadnienia decyzji – przytoczył treść art. 15 ust. 2 i art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i podniósł, że kierując się tymi przepisami do wymeldowania G. N. niezbędne jest tylko ustalenie, iż opuściła ona przedmiotowy lokal. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy bezspornie wynika, że G. N. od [...]r. nie mieszka w lokalu przy ul. [...] w [...] i obecnie mieszka w lokalu przy ul. [...] w [...]. W dniu [...]r. G. N. oświadczyła, że A. Z. uniemożliwiła jej wejście do przedmiotowego lokalu. Z akt sprawy nie wynika jednak, że odwołująca się podjęła skutecznie kroki prawne, aby odzyskać posiadanie lokalu przy ul. [...]. W tych okolicznościach, Wojewoda powołując się na utrwalony pogląd sądów administracyjnych, przyjął, że istniejący stan rzeczy jest zgodny z wolą G. N, a tym samym opuszczenie przez nią lokalu przy ul. [...] w [...] stanowi opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. G. N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniosła o jej uchylenie. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja nie jest zgodna z prawem. Błędne jest bowiem ustalenie, że z własnej woli opuściła lokal przy ul.[...] i że nie ma zamiaru w nim mieszkać. Do opuszczenia lokalu została zmuszona, a ponadto podjęła kroki prawne w celu odzyskania posiadania lokalu, o czym pisała w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto kopię pozwu o przywrócenie naruszonego posiadania w sprawie [...] wcześniej dołączyła do akt sprawy w Urzędzie Miasta w K. Do skargi skarżąca dołączyła : kserokopię odwołania z dnia [...]r. od decyzji organu I instancji i pozwu z dnia [...]r. (data złożenia w Biurze Podawczym Sądu Rejonowego – [...]r.) o przywrócenie utraconego posiadania. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że obiektywna ocena wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie oraz konieczność uwzględnienia interesu obu stron postępowania, a zatem także A. Z. (osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu) nakazywała uznać, że zachowanie G. N. polegające na opuszczeniu lokalu stanowi opuszczenie miejsca stałego zameldowania w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i że dalsze utrzymywanie zameldowania stanowi tylko utrzymywanie fikcji w ewidencji ludności. Wojewoda zwrócił uwagę na to, że przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobowych nie nakazują organom prowadzącym postępowanie w sprawie o wymeldowanie badanie kwestii dobrowolności opuszczenia lokalu przez osobę która ma zostać wymeldowana. Tylko w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd, że przy orzekaniu w sprawie o wymeldowanie powinno się ustalić, czy osoba, która ma zostać wymeldowana opuściła przedmiotowy lokal dobrowolnie, lecz nie należy tego czynić w każdej sprawie. Nie można w sposób schematyczny powielać takiego działania. W ocenie Wojewody indywidualny charakter sprawy administracyjnej wymusza na organie orzekającym nieschematyczne stosownie obowiązujących przepisów prawa i niekierowanie się w każdym przypadku utrwalonymi w doktrynie i orzecznictwie sądów poglądami bez wnikliwego zbadania, czy w danej konkretnej sprawie, przy uwzględnieniu interesu wszystkich stron postępowania, zachodzi stan faktyczny stosownej normy prawnej. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...]r. wniosła o dopuszczenie dowodu z nieprawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia [...]r. w sprawie [...] przywracającego skarżącej utracone posiadanie pomieszczeń w lokalu przy ul. [...], poprzez nakazanie A. Z. wydanie skarżącej dwóch mniejszych pokoi o pow. ok. [...] m2 każdy oraz kuchni, łazienki i korytarza. Pełnomocnik uczestniczki A. Z. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z obowiązującym prawem Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie przepisem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, warunkiem wymeldowania osoby w drodze decyzji administracyjnej jest faktyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego (opuszczenie lokalu) bez dopełnienia formalności wymeldowania. W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne, ponadto organ winien ustalić zamiar osoby, która ma być wymeldowana. Dobrowolne opuszczenie miejsca stałego pobytu ma miejsce wówczas, gdy wynika z własnej woli osoby zainteresowanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2003r., sygn.akt VSA 2323/02, LEX 159183). Za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu, lecz nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2005r., II OSK 127/05, LEX 201427 i z dnia 13 września 2006r. II OSK 1069/05, LEX 360269). W sprawie o wymeldowanie obowiązkiem organów jest nie budzące wątpliwości ustalenie, istnienia bądź nieistnienia przesłanek do wymeldowania określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wynika on z zasady dążenia do prawdy obiektywnej zapisanej w art. 7 K.p.a., nakazującym organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a., który obliguje organ do dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie, poza sporem pozostaje okoliczność, że G. N. od [...]r. nie mieszka w lokalu przy ulicy [...] w [...]. Tego faktu nie kwestionuje żadna ze stron postępowania, jak również organy obu instancji. Różnice występują natomiast na tle oceny charakteru opuszczenia przedmiotowego lokalu. Skarżąca w toku całego postępowania podnosiła, że opuszczenie miejsca stałego pobytu nie było dobrowolne, bowiem uniemożliwiono jej wejścia do lokalu poprzez wymianę zamków do drzwi. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organy obu instancji nie kwestionowały wprost wskazanej przez skarżącą okoliczności będącej przyczyną stanu rozumianego jako opuszczenie lokalu. Jednakże przyjmując w ślad za skarżącą, że opuszczenie to nie miało charakteru dobrowolnego z dalej idących okoliczności wyprowadziły niekorzystne dla strony wnioski. Przyjęły mianowicie – kierując się dotychczasową linią orzecznictwa sądów administracyjnych – że skoro skarżąca nie podjęła skutecznie kroków prawnych zmierzających do odzyskania posiadania lokalu, to takie zaniechanie uznać należy za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu. Taki sposób interpretacji ustawowego pojęcia opuszczenia miejsca pobytu stałego, należałoby uznać za zgodny z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdyby opierał się na ustaleniach faktycznych odpowiadających prawdzie. Tymczasem kwestia podjęcia przez stronę działań zmierzających do przywrócenia naruszenia posiadania w aktualnym stanie sprawy przedstawia się odmiennie niż przyjęto to w zaskarżonej decyzji. Mianowicie skarżąca w odwołaniu napisała, że "w Sądzie Rejonowym Wydziale I Cywilnym toczy się postępowanie o przywrócenie utraconego mienia sygn.akt [...]". Organ odwoławczy wskazanej okoliczności nie wyjaśnił, a tym samym pozbawił się możliwości ustalenia, że skarżąca wniosła do sądu powszechnego pozew o przywrócenie naruszonego posiadania pomieszczeń w lokalu przy ul. [...] w [...]. Fakt ten potwierdzony został w postępowaniu sądowo – administracyjnym, kiedy skarżąca do skargi dołączyła kopię pozwu z dnia [...]r. o przywrócenie naruszonego posiadania oraz nieprawomocny wyrok w sprawie [...] z dnia [...]r. W tej sytuacji oczywiste jest, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie mimo nie wyjaśnienia istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia merytorycznego. Takie postępowanie organu odwoławczego narusza art.art. 7,77,80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie uzupełnienie materiału dowodowego na okoliczność twierdzeń skarżącej o wystąpieniu z powództwem o ochronę posiadania i po wyjaśnieniu kwestii z tym związanych ponowne rozważenie i rozstrzygnięcie czy opuszczenie przez stronę miejsca stałego pobytu miało charakter dobrowolny. W związku z zawartym w odpowiedzi na skargę wywodom organu odwoławczego na temat wykładni art. 15 ust. 2 ustawy zauważyć należy, że po pierwsze odpowiedź na skargę nie może uzupełniać uzasadnienia decyzji w zakresie uzasadnieniem tym nie objętym, a po drugie prezentowany przez organ pogląd negujący przydatność orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii wykładni art. 15 ust. 2 tej ustawy pozostaje w sprzeczności z wywodami uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia tego wynika bowiem, że organ odwoławczy dokonując wykładni tego przepisu kierował się nie tylko literalnym brzmieniem przepisu, ale brał również pod uwagę jego wykładnię prezentowaną w orzeczeniach sądów administracyjnych. Sugerowana w odpowiedzi na skargę potrzeba nieschematycznego stosowania obowiązujących przepisów, jest niezrozumiała zważywszy na to, że oczywiste jest, iż każda sprawa wymaga uwzględnienia jej indywidualnych okoliczności, co jednak nie może prowadzić do rozstrzygania contra legem. Obowiązkiem organu jest wszechstronne wyjaśnienie i rozważenie zgodnie z zasadą obiektywizmu wszystkich istotnych okoliczności i podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z tymi okolicznościami i przepisami prawa materialnego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, "że przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie nakazują organom prowadzącym postępowanie w sprawie o wymeldowanie badanie kwestii dobrowolności opuszczenia lokalu przez osobę, która ma zostać wymeldowana". Idąc tym tokiem rozumowania należałoby wydać decyzję o zameldowaniu każdemu kto przebywa w lokalu z zamiarem dłużej trwającego pobytu, nawet jeśli ten pobyt jest nielegalny oraz orzec o wymeldowaniu każdego, niezależnie od charakteru i okoliczność opuszczenia lokalu, a więc również w stosunku do osób usuniętych z niego bezprawnie. W ten sposób prawo zostałoby zdominowane przez bezprawie, czego nie dostrzega autor odpowiedzi na skargę. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.