II SA/Gl 812/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. N., A. R., D. R., M. W., U. R. i I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku nr [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzyło postępowanie z wniosku J. N., A. R., D. R., M. W., I. B. i U. R. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w R. z dnia [...] roku nr [...]. W uzasadnieniu organ orzekający podał, że wnioskodawcy domagali się stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji z dnia [...] roku (dalej decyzja z [...] roku) "w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste terenu położonego w R. przy ul. [...] na rzecz MRSM (obecnie RSM) w części dotyczących oddanych w użytkowanie wieczyste MRSM działek o numeracji [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o powierzchni [...] m2 i aktualnej numeracji [...],[...],[...],[...] i [...]". Według wnioskodawców decyzja z [...] roku jest nieważna, gdyż wydana została w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji, których nieważność stwierdził Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] roku i [...] roku. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] roku na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Następnie SKO, odwołując się do materiału dowodowego sprawy, wskazało na wniosek tych samych osób z dnia [...] roku, dotyczący stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji z dnia 21 października 1987 roku w części dotyczącej tych samych działek (zgodność z pierwotną numeracją i zgodność powierzchni). W postępowaniu wszczętym tym wnioskiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] roku nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] roku, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy swoją decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny – po rozpatrzeniu skargi na tę ostatnią decyzję, wyrokiem z dnia 23 września 1999 roku sygn. akt II SA/Ka 1769/97 uchylił ją, wskazał na przyczyny uchylenia i potrzebę rozważenia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wystąpienia przesłanki negatywnej w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. W następstwie wyroku z dnia 23 września 1999 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku nr [...] orzekło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a stwierdzenie jej nieważności nie jest możliwe, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Decyzja z dnia [...] roku stała się ostateczna z dniem [...] roku i pozostaje w chwili obecnej w obiegu prawnym. Zgodnie z art. 110 kpa organ orzekający jest związany decyzją z dnia [...] roku co oznacza, że dopóki decyzja ta rozstrzygająca w sposób ostateczny sprawę nieważności decyzji z dnia [...] roku funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii (rozpoczęte wnioskiem z dnia [...] roku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] roku) jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, określonym jako "odwołanie", wnioskodawcy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji z [...] roku. Zdaniem wnioskodawców ich wniosek uzasadnia wystąpienie nowych okoliczności w sprawie w postaci stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] roku, którą orzeczono o przeznaczeniu działek pod zespół mieszkalno-usługowy. Wskazali także, że mimo decyzji Kolegium z dnia [...] roku stwierdzającej, iż decyzja z dnia [...] roku została wydana z naruszeniem prawa, decyzja ta pozostaje w obiegu co jest niedopuszczalne w państwie prawa. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] roku. Zdaniem Kolegium wyrażonym już uprzednio w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] roku dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny sprawę, a więc decyzja z dnia [...] r. nr [...], funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii (stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] roku) jest bezprzedmiotowe. Organ jest bowiem związany z mocy art. 110 kpa decyzją którą wydał, od chwili jej doręczenia. Decyzja z dnia [...] roku została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawców B. R., a wobec braku odwołania stała się ostateczna z dniem [...] roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, uprzedni wnioskodawcy, domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając, że została ona wydana z obrazą prawa materialnego, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja ta w ocenie skarżących obraża zasady praworządności, konstytucyjnie chronione prawa i wolności obywatelskie. Podkreślono, że zaskarżona decyzja zamyka skarżącym drogę do dochodzenia odszkodowania, co wynika z dołączonego do skargi wyroku SO w G. z [...] r., sygn. [...]. Wnioskodawcy podnieśli również zarzuty co do niezgodności z prawem decyzji z [...] roku, w szczególności w zakresie stwierdzenia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. W konkluzji skargi wyrazili pogląd o konieczności interpretacji kpa zgodnie z zasadami słuszności i odstąpienia od literalnej oraz "bezmyślnej" wykładni tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na zarzuty skargi, doprecyzowane w piśmie procesowym wnioskodawców z dnia [...] roku należy podkreślić, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i zastosowania prawa właściwego na czas wydania decyzji. Jeżeli sąd stwierdzi brak naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania, innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy lub brak przyczyn do stwierdzenia nieważności albo orzeczenia o wydaniu zaskarżonego aktu z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270, dalej powoływana jako p.p.s.a.) zobowiązany jest skargę oddalić. Żadne inne okoliczności oprócz zgodności z prawem nie mogą być uwzględnione przez sąd w toku sprawowanej kontroli. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny i wynika z akt administracyjnych. W dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a także aktualnie, w obrocie prawnym pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku nr [...] stwierdzająca, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] roku nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w R. między innymi działek nr: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa, a stwierdzenie jej nieważności nie jest możliwe gdyż wywoła ona nieodwracalne skutki prawne. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] roku. Postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło (na wniosek) treść wyżej opisanej decyzji stwierdzając, że decyzja ta obejmuje całą treść decyzji z dnia [...] roku. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] roku oznacza – zgodnie z art. 110 kpa – że organ administracji publicznej, który wydał tą decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Związanie organu wydaną przez siebie decyzją trwa tak długo, jak długo decyzja ta ma moc obowiązującą. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia utworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (wyrok NSA z 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98, niepubl.). Z tego względu w obecnym postępowaniu, którego przedmiotem ponownie było – na żądanie skarżących – stwierdzenie nieważności decyzji z [...] roku brak było przedmiotu postępowania. Przedmiot postępowania istnieje wtedy (niezależnie od innych warunków) gdy w sprawie nie zostało podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Istnienie orzeczenia rozstrzygającego daną sprawę ostatecznie powoduje, że kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe, a tym samym podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Skoro więc decyzja z [...] r., w której stwierdzono wydanie decyzji z[...] roku z naruszeniem prawa funkcjonuje w obiegu prawnym, to postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących z dnia [...] roku było bezprzedmiotowe. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi, które w istocie kwestionują obowiązujący kodeks postępowania administracyjnego, domagając się jego wykładni w oparciu o zasady dobrej wiary, słuszności i w zgodzie z Konstytucją, należy je uznać za nieuprawnione. Zgodnie z art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Związanie administracji publicznej prawem jest cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa. Nie istnieje koncepcja państwa prawnego, które nie deklarowałoby zasady legalności działań administracji publicznej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji wynika obowiązek zgodnego z prawem działania organów państwa. Dlatego też powoływanie się przez skarżących w niniejszej sprawie na art. 2 Konstytucji jest chybione. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że w stosownym czasie skarżący mieli prawo do zakwestionowania w drodze skargi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku, z którego nie skorzystali. Nadto Sąd pragnie wyjaśnić skarżącym, iż niniejsza sprawa, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o przekazaniu terenu w użytkowanie wieczyste (decyzja z [...] roku) pozostaje bez związku z roszczeniami skarżących wynikającymi z wywłaszczenia w roku [...] (w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – akt notarialny z 30 grudnia 1974 roku Rep. A nr 14048/74). Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. SW