VI SA/Wa 2218/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - zwana dalej skarżącą, uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego Al. S. w rej ul. M. na okres od [...] stycznia 2006 r. do [...] lipca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy o powierzchni reklamowej 18,00 m2. Pismem z [...] maja 2007 r. skarżąca złożyła do zarządcy drogi wniosek o przedłużenie decyzji z [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. Objęte ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego Al. S. w rejonie ul. M. obejmuje okres od [...] stycznia 2006 r. do [...] lipca 2007 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora [...], na podstawie m.in. art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych odmówiono skarżącej spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej lokalizacji i zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na fakty powszechnie znane, które dotyczą utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic W. oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych. Uwzględnił również w swoim stanowisku przyjęty przez Radę Ministrów Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, w myśl którego jednym z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa jest działanie na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego natomiast podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce jest ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji. Organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony sięgając w tym zakresie do opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowanej przez Instytut [...], szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy dołączonego do wniosku, wyników badań natężenia ruchu. W ocenie organu, szczególnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców. Powołując się na opinię IBDiM organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie określono mianem fiksacji stwierdzając przy tym, iż kryteria i warunki szczegółowe ww. opinii wskazują, iż panel reklamowy ani żaden element reklamy przydrożnej nie może być ruchomy, z uwagi na przedłużony czas fiksacji kierującego pojazdem. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r. sygn. akt OSK 1026/04, w którym stwierdzono, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Organ odwołał się do uzasadnienia ww. wyroku w którym NSA zaznaczył, iż Zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie. Organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust. 3 u.d.p. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie bowiem wskazują, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy ul. P., którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Organ zwrócił uwagę na to, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,5 metra a zatem jest o 7,5 metra mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – u.d.p. - (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Dodatkowo odległość wskazanej reklamy od skrzyżowania wynosi 48 metrów a więc jest mniejsza od odległości minimalnych przyjętych w opinii Instytutu [...], które wynoszą minimum odpowiednio: 60 metrów. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz art. 39 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącej, wydając zaskarżoną decyzję organ dokonał całkowitej zmiany swojego podejścia do zagadnienia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez urządzenia reklamowe, a dotychczas wydawał takie zezwolenia i przedłużał okresy ich ważności niemalże automatycznie. Zdaniem spółki w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż przedmiotowy wniosek dotyczy reklamy istniejącej w pasie drogowym, posadowionej na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p. Odwołująca zarzuciła ponadto, przekroczenie przez organ przy rozpatrywaniu sprawy terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na wskazane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podniósł, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. W niniejszej sprawie spółka nie podała organowi żadnej argumentacji na poparcie swojego wniosku, w szczególności w aspekcie wspomnianego wyżej "szczególnie uzasadnionego przypadku". W ocenie organu, zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu dowolności, bowiem przed jej wydaniem organ zasięgnął szeregu opinii oraz uwzględnił fakty powszechnie znane a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wyczerpująco podaje przyczyny odmowy. Ponadto, co podkreślił organ, ocena zgromadzonego materiału została dokonana na gruncie rozpatrywanej sprawy tj. uwzględniono konkretną reklamę i jej umieszczenie w ściśle określonym miejscu i zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie ma uzasadnionych powodów, dla jakich należałoby odstąpić od zasady określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2008 r. W skardze ponowiono argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. W szczególności podkreślono, że organ nieprawidłowo określił podstawę prawną decyzji wskazując art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zamiast art. 38 ust. 1 u.d.p. Skarżąca zaznaczyła, iż urządzenie reklamowe, którego dotyczył wniosek o przedłużenie decyzji znajdowało się już w pasie drogowym na podstawie zezwolenia wydanego w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p. Zdaniem strony, rozpoznając aktualny wniosek organ był zobowiązany jedynie do zbadania, czy przedmiotowe urządzenie reklamowe nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Ciężar dowodu w rozpoznawanej sprawie spoczywa przy tym na organie, a nie stronie domagającej się wydania zezwolenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub procesowe - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, uznać należy, iż skarga S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] sierpnia 2008 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie można natomiast podzielić stanowiska organu, że w sprawach o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ciężar dowodu zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych spoczywa wyłącznie na stronie. Podobnie błędne jest stanowisko skarżącej, która uważa, że ciężar dowodu spoczywa jedynie na organie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lipca 2008 r. sygn. akt. II GSK 215/08 wyraził pogląd, który skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, że bez większego znaczenia dla wydania zezwolenia jest, czy podmiotem, który powoła się na określoną okoliczność jako na "szczególnie uzasadniony przypadek", będzie wnioskujący o wydanie zezwolenia, czy też takie szczególne okoliczności dostrzeże w danym przypadku organ decydujący w sprawie. Powyższe twierdzenie znajduje oparcie w procedurze wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w danym miejscu, zgodnie, z którą istotna jest nie sama okoliczność, lecz dokonana przez właściwy organ ocena, czy istniejące w danym miejscu pasa drogowego warunki oraz ewentualne inne towarzyszące okoliczności złożą się na to, co ustawa określa jako "szczególnie uzasadniony przypadek" i czy w konsekwencji umożliwią odstąpienie od wspomnianego już zakazu z art. 39 ust. 1 u.d.p. - innymi słowy czy będzie ona tym szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa we wskazanym przepisie. Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie autora skargi, że w sytuacji wygaśnięcia udzielonego czasowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zastosowanie znajduje art. 38 ust. 1 u.d.p. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, w wyniku którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 5 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1151/06) uznał, iż wynikające z art. 38 ust. 1 u.d.p. uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu (podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1477/06). Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Cytowany przepis przyjął zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Dalsze regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej zasady. Stosownie do art. 39 ust. 1 u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z pkt 1 cytowanego przepisu zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa, może nastąpić, jak stanowi art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 u.d.p. a z samej konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny (oczywiście w ramach czasowych zakreślonych przez wnioskodawcę). Oznacza to, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego np. pod nośnik reklamowy stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku jeżeli właścicielowi zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązany on jest, jeżeli nie chce ryzykować ponoszeniem kosztów rozbiórki nośnika lub ponoszeniem kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia w przypadku nieusunięcia nośnika, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy drogi o wydanie nowego zezwolenia. Omawiana ustawa nie zna formuły "przedłużenia zezwolenia." Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ prawidłowo potraktował w niniejszej sprawie pismo strony z dnia [...] maja 2007 r. jako wniosek o wydanie nowego zezwolenia. Podmiot zarządzający drogą ma obowiązek rozpoznać sprawę w aspekcie występowania bądź nie występowania "szczególnych okoliczności". Wystąpienie bowiem wzmiankowanych okoliczności pozwala organowi na odstąpienie od zasady, że w pasie drogowym powinny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu i w konsekwencji na wydanie decyzji pozytywnie rozstrzygającej wniosek strony. W niniejszej sprawie strona nie wskazywała na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w ww. przepisie, natomiast organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia. Podkreślić przy tym należy, że zawarte w motywach decyzji ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego. Lokalizowanie w pasie drogowym reklam, w sposób oczywisty i bez potrzeby przeprowadzania naukowych ekspertyz powoduje, jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, a już samo takie zachowanie nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Gdyby założyć, że kierowcy nie zwracają uwagi na sytuowane w pasie drogowym reklamy, niecelowy z punktu widzenia właściciela tej reklamy, byłby ich byt w takim miejscu. W niniejszej sprawie organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] grudnia 2008 r. oraz w rezultacie wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi. Przyjęte przez organ stanowisko nie budzi wątpliwości Sądu. Zdaniem Sądu, organ ocenił wszystkie zgromadzone dowody, rozważył wszelkie okoliczności faktyczne i prawne oraz wykazał jakie powody przemawiały za podjęciem decyzji negatywnej dla strony. Sąd podziela stanowisko organu, że zlokalizowanie przedmiotowej reklamy we wnioskowanym przez stronę miejscu zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie Sądu, pozbawiony znamion dowolności jest wyprowadzony przez organ wniosek, że ulokowanie spornej reklamy w ruchliwym miejscu miasta, charakteryzującym się dużym natężeniem ruchu pojazdów (w porannym szczycie 640 natomiast w popołudniowym 840 pojazdów na godzinę) w zestawieniu z dopuszczalną w tym miejscu prędkością pojazdów - 50 km/h spowoduje, iż reklama ta może stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców, a w konsekwencji powodować zagrożenia w ruchu drogowym. Zaprezentowane stanowisko jako oparte na aktualnych realiach dotyczących stanu pasa drogowego i natężenia ruchu w spornym miejscu jest, zdaniem Sądu, przekonujące. Stan bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi nie jest okolicznością niezmienną. Wręcz przeciwnie, ulega zmianom w zależności od m.in. zmian stopnia natężenia ruchu na tej drodze. W niniejszej sprawie, co już podkreślono, organ dokonał oceny usytuowania tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w realiach miejsca planowanej lokalizacji, przy uwzględnieniu rozmiarów, kształtu i pozostałych parametrów konstrukcyjnych tablicy, jej wyglądu w przestrzeni tego miejsca, jak również przy zastosowaniu właściwych w okolicznościach sprawy przepisów prawa. Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.