II GSK 298/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (autor uzasadnienia) Zofia Borowicz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1859/08 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od M. J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 700 (siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. zdanie odrębne od uzasadnienia Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1859/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. J. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. o nr [...], którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Organy administracji publicznej rozpatrywały sprawę dwukrotnie, bowiem poprzednia decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 r. nakładająca karę pieniężną została uchylona decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu na ustalenia faktyczne organów administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] lutego 2006 r. w J. G. została przeprowadzona kontrola drogowa pojazdu marki Audi o nr rej. [...]67 i nr podwozia [...]. Kierujący pojazdem M. J. okazał kontrolującym licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną w dniu [...] czerwca 2003 r. (termin ważności: 15 czerwca 2053 r.) na pojazd o nr rej. [...]72 i nr podwozia [...]. W ocenie organów administracji, skoro licencja nie odnosiła się do kontrolowanego pojazdu, to M. J. wykonywał transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji. Dla oceny tej nie miała znaczenia uzyskana w dniu 5 kwietnia 2006 r. przez organ I instancji informacja z Urzędu Miasta J. G., że w dniu [...] marca 2006 r. została dokonana zmiana licencji nr [...] ze względu na zmianę pojazdu, którym wykonywane są usługi Taxi. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydane w sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo materialne. Sąd wskazał, że co prawda w dniu kontroli skarżący wykonywał transport drogowy taksówką innym pojazdem niż wpisany do licencji, lecz w dniu [...] marca 2006 r. wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej powoływana jako: u.t.d.) i uzyskał zmianę treści licencji w zakresie wskazania nowego pojazdu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, braku zaktualizowanych danych zawartych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką w zakresie wskazania zmienionego pojazdu nie należy utożsamiać z brakiem licencji w ogóle. Wprawdzie z art. 6 ust. 4 u.t.d. wynika, że licencji udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd – i wobec tego wpisany w treść licencji pojazd jest ważnym elementem licencji, jednakże niedokonanie aktualizacji danych zawartych w tej licencji nie przesądza o utracie jej ważności. Przypadki wygaśnięcia licencji zostały enumeratywnie wymienione w art. 16 ust. 1 u.t.d., zaś przedmiotowy przypadek do nich nie należy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro skarżący używał pojazdu innego niż objęty licencją, to wykonywał transport drogowy taksówką niezgodnie z warunkami licencji, ale nie jest to wykonywanie transportu bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z l.p. 1.3 załącznika do u.t.d. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, błędny jest pogląd organu, że zmiana treści licencji, o jakiej mowa w art. 14 ust. 1 u.t.d., nie dotyczy zmiany pojazdu wykorzystywanego do wykonywania działalności transportowej taksówką, albowiem taka zmiana, w ocenie organu, powoduje, iż przedsiębiorca de facto występuje o nowe uprawnienie. W ocenie Sądu, licencji udziela się przedsiębiorcy na określony (wskazany przez niego we wniosku) pojazd, z tym że wymienienie tego pojazdu przez wpis w licencji numeru rejestracyjnego i numeru podwozia jest jedynie elementem treści licencji, który sam w sobie nie przesądza o istnieniu licencji w sytuacji, gdy przedsiębiorca zmieni pojazd i wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 14 ust. 2 u.t.d. nie wystąpi o zmianę treści licencji przez wpisanie danych identyfikujących nowy pojazd przeznaczony do wykonywania działalności, na którą tę licencję otrzymał. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 98/08, że pojęcie "brak wymaganej licencji" należy interpretować ściśle i oznacza ono rzeczywisty brak tej licencji, a nie wadliwość w postaci braku jej aktualizacji, jeśli nie utraciła ona ważności na podstawie art. 16 ust. 1 u.t.d., czy też nie została cofnięta na podstawie art. 5 tej ustawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz l.p. 1.3 załącznika do u.t.d., 2. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.u.s.a.) poprzez przyjęcie przez Sąd, że posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest ściśle powiązana i uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem, którego numer rejestracyjny i numer podwozia ujawniony jest w treści licencji. Wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem, który został zgłoszony jedynie do wniosku o zmianę treści licencji lub też w ogóle nie został zgłoszony, nie może być rozumiane jako przyznanie takiemu przedsiębiorcy prawa do wykonywania działalności w okresie "przejściowym" (do czasu dokonania zmian w dotychczasowej licencji) pojazdem nieujawnionym w treści licencji. W ocenie organu błędne jest stanowisko, że jedyną konsekwencją uchybienia 14-dniowemu terminowi do złożenia wspomnianego wniosku, bądź niezłożenie takiego wniosku w ogóle, jest możliwość cofnięcia uprawnień licencyjnych (art. 15 ust. 3 u.t.d.). W ocenie organu, przedsiębiorca wykonujący przewozy taksówką pojazdem niewymienionym w licencji wykonuje przewóz bez wymaganych przez prawo uprawnień, a dodatkowo istnieje możliwość cofnięcia przez właściwy organ uprawnień na wykonywanie tego rodzaju przewozów pojazdem wymienionym w treści licencji. Organ wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że decyzja zmieniająca treść licencji nie może wywoływać skutku z datą wsteczną. Każda zmiana skutkująca koniecznością zmiany treści licencji jest zmianą licencji, a zatem dopiero z chwilą doręczenia zmienionej decyzji przedsiębiorca może wykonywać przewozy taksówką pojazdem ujawnionym w zmienionej decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że w treści licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką wymienia się określony pojazd i z całą pewnością jest to zamierzone działanie prawodawcy, który oznaczenie konkretnego pojazdu uczynił kluczowym elementem treści tej właśnie licencji. Wskazanie konkretnego środka transportu, na który udzielona jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką stanowi kwintesencję decyzji administracyjnej. Wszelkie zaś zmiany stanu faktycznego, polegające na posługiwaniu się zupełnie innym pojazdem (np. wykonywanie przewozów, obok dotychczasowej taksówki, również i nowym środkiem transportu; wymiana dotychczasowego pojazdu na nowy), tworzą już nową sprawę administracyjną. Okoliczności te nie są bowiem związane z poprzednim rozstrzygnięciem, a zatem strona powinna wystąpić z nowym wnioskiem o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zmiana pojazdu, tak jak zmiana podmiotu posiadającego uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką nie jest zmianą danych, o jakich mowa w art. 14 u.t.d., ale jest zmianą całokształtu uprawnienia, które zostało przyznane konkretnemu podmiotowi na konkretny pojazd. O zmianie treści licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką – odnośnie zmian związanych z pojazdem – można mówić wówczas, gdy np. cały czas przewozy są wykonywane tym samym pojazdem, co wskazany w treści licencji, ale zmianie uległ chociażby jego dotychczasowy numer rejestracyjny. Wówczas przedmiotem postępowania administracyjnego będzie ta sama co wcześniej sprawa administracyjna. M. J. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na obydwóch podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest on zasadny. Strona wnosząca skargę kasacyjną postrzega naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 133 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., w tym, że Sąd pierwszej instancji zajął i przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwe stanowisko w zakresie wykładni prawa materialnego poprzez przyjęcie przez Sąd, że posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków. Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił między innymi naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Zakwestionowane przez organ wnoszący skargę kasacyjną przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez organ wnoszący skargę kasacyjną przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony. Ustawodawca w art. 133 p.p.s.a. ustanawia zasadę wydawania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W niniejszej sprawie wydano wyrok po zamknięciu rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę mając na uwadze całość akt sprawy i nie korzystał z materiałów pozostających poza tymi aktami. W tej sytuacji nie doszło do naruszenia art. 133 p.p.s.a. Regulacja zawarta w art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do niezbędnych elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, których sformułowanie służy wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia stronom i umożliwia kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca, by uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z wymienionych we wskazanym przepisie elementów, względnie by uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Zarzucane przedstawienie wadliwego stanowiska w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia nie może być traktowane jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji gdy, jak w niniejszej sprawie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione przez ustawodawcę, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wolność działalności gospodarczej stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest jednak dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, o czym ustawodawca konstytucyjny stanowi w art. 22 Konstytucji RP. Jak wynika z art. 75 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą o transporcie drogowym wymaga zezwolenia. Zgodnie z art. 75 ust. 3 tejże ustawy i art. 5 ust. 1 u.t.d. zezwolenie na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego przybiera postać licencji. Podstawowe cechy prawne zezwoleń i licencji w zasadzie nie są sporne w doktrynie. Godna zaakceptowania jest próba definicji, zgodnie z którą "Zezwolenie, licencja i zgoda, obok koncesji, są pozwoleniami wydawanymi przez właściwe organy państwa na prowadzenie działalności gospodarczej. Niekiedy są nazywane inaczej (...). Pozwolenie jest indywidualnym aktem prawnym (decyzją administracyjną), wydawanym na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Pozwolenie usuwa w sposób zindywidualizowany ustawowy zakaz podjęcia działalności gospodarczej, a tym samym daje prawo do korzystania z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej" (Komentarz do art. 75 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007). Licencje jako akty prawne wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków, co do których generalnie obowiązuje ustawowe wyłączenie swobody podejmowania działalności gospodarczej. Jak wynika z definicji ustawowych zawartych w art. 4 pkt 1 – 3 u.t.d. transport drogowy pojmowany jest jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami o ogólnie określonych rodzajowo przez ustawodawcę cechach. Kryteria, od których uzależnione jest uzyskanie licencji na wykonywanie transportu drogowego wymienione są w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 5 u.t.d. Ustawodawca ustanawia kryteria o charakterze podmiotowym (wymóg dobrej reputacji i odpowiedniej sytuacji finansowej oraz spełnienie wymagań określonych w przepisach u.t.d. i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym [tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.]) odnoszące się do przedsiębiorców i osób wykonujących przewozy na ich rzecz. We wniosku o udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego należy, zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 4 i pkt 8 u.t.d., podać rodzaj i liczbę pojazdów, którymi dysponuje przedsiębiorca i wskazać ich indywidualne cechy. Niemniej jednak z wymienionych przepisów nie wynika, by w przypadku transportu drogowego wykonywanego innymi niż taksówki pojazdami konstytutywną cechą uprawnienia wynikającego z licencji było usunięcie ustawowego zakazu podjęcia działalności gospodarczej w sposób ograniczony do wykonywania przewozów indywidualnie oznaczonymi pojazdami. Podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej polegające na przewozie osób taksówką dopuszczalne jest w przypadku spełnienia zaostrzonych kryteriów, od których spełnienia uzależnione jest udzielenie odpowiedniej licencji. Ustawodawca w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 6 u.t.d. wprowadza dalej idące, niż w przypadku transportu drogowego (innymi niż taksówki pojazdami), kryteria podmiotowe, w szczególności zaostrza wymóg dobrej reputacji i wprowadza konieczność odbycia odpowiedniego szkolenia. Już samo określenie licencjonowanej działalności jako wykonywanie transportu drogowego taksówką wskazuje, że istota uzyskanego na podstawie licencji uprawnienia zawiera w sobie zindywidualizowany element przedmiotowy. Uprawnienie z licencji dotyczy pojazdu, któremu można przypisać skonkretyzowane cechy pozwalające na uznanie go za taksówkę. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że poddany kontroli oraz wymieniony w licencji pojazd takie cechy posiadał. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że wobec braku definicji taksówki w u.t.d. uprawnione jest sięgnięcie, przynajmniej w zakresie podstawowych elementów, do definicji zawartej w regulującej pokrewną materię ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 43 tej ustawy taksówka to pojazd samochodowy odpowiednio wyposażony i oznaczony, przeznaczony do przewozu za ustaloną na podstawie taksometru opłatą: osób w liczbie nie większej niż 9 łącznie z kierowcą oraz ich bagażu podręcznego (taksówka osobowa) i ładunków o masie nieprzekraczającej 2,5 t (taksówka bagażowa). Do zasadniczych elementów tej definicji ustawodawca odwołuje się w art. 18 ust. 5 u.t.d. ustanawiając zakazy chroniące przed wykonywaniem przewozów okazjonalnych pojazdami, które mogą być postrzegane przez konsumentów jako taksówki osobowe. Dalej idące odniesienia do przedmiotu wykonywania licencjonowanej działalności gospodarczej wynikają z regulacji zawartej w art. 6 ust. 4 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem licencja udzielana jest na określony (oznaczony co do tożsamości) pojazd i obszar. W przypadku obszaru wykonywania transportu drogowego taksówką, kryterium przedmiotowe, od którego zależne jest udzielenie licencji odnosić należy do limitów, o jakich mowa w art. 6 ust. 6 i ust. 7 u.t.d. Kryteria udzielenia licencji uprawniającej do podejmowania i wykonywania transportu drogowego konkretnie oznaczoną taksówką nie wynikają wprost z ustawy o transporcie drogowym. Nie ulega wątpliwości, że celem ustanowienia zaostrzonych wymogów jakie spełniać ma wykonywanie transportu drogowego taksówką służy, obok ochrony konkurencji, zapewnieniu odpowiedniego poziomu świadczonych usług i bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Istnienie takich założeń ustawodawcy należy również łączyć ze szczególnym trybem diagnostyki używanych jako taksówki pojazdów, o czym mowa w art. 81 ust. 11 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz aktach wykonawczych do tej ustawy. Przedstawione okoliczności dotyczące szczególnych cech transportu drogowego taksówką, inaczej niż w przypadku ogólnie określonego transportu drogowego, stanowią przesłankę uznania, że istota stosunku administracyjnoprawnego, konkretyzowanego w formie decyzji o udzieleniu licencji, obejmuje zarówno jego podmiot, to jest przedsiębiorcę, jak i przedmiot w postaci skonkretyzowanego pojazdu (taksówki) i obszaru prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji, licencjobiorcy przysługuje uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczone do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i obszaru. Dlatego nie można przyjąć, by wykonywanie transportu drogowego innym niż wymieniony w licencji pojazdem było wykonywaniem takiego transportu na podstawie wymaganej licencji. Generalny zakaz wykonywania licencjonowanej działalności gospodarczej jest bowiem uchylony tylko w odniesieniu do wykonywania transportu drogowego wymienionym w licencji pojazdem. Wykonywanie przewozu innym pojazdem narusza określone w u.t.d. warunki, od których uzależniona jest dopuszczalność wykonywania transportu drogowego taksówką, co stanowi przesłankę nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w zw. z lp. 1. 3 załącznika do tej ustawy. Sąd pierwszej instancji prezentuje wielokrotnie powtarzane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przewóz osób lub rzeczy inną taksówką, niż wymieniona w licencji, stanowi jedynie naruszenie warunków określonych w licencji, mogące być przyczyną cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., a nie wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, o jakim mowa w lp. 1.3 załącznika do u.t.d. w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu, prezentuje natomiast stanowisko odpowiadające przedstawionemu w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 233/09 (niepublikowany). Ustawodawca w art. 14 ust. 1 u.t.d. nakłada na przewoźników drogowych obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, które zgodnie z art. 8 u.t.d. są przedstawiane lub dołączane do wniosku o udzielenie licencji, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Obowiązek ten dotyczy, między innymi, wskazanych w art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d. danych indywidualnie określających pojazdy stanowiące przedmiot działalności w zakresie transportu drogowego. Jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d.). Po przeprowadzeniu postępowania jurysdykcyjnego wszczętego wskutek złożenia takiego wniosku, właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 1 u.t.d. wydaje decyzję, którą zmienia treść licencji lub odmawia zmiany. Przedstawione regulacje odnoszą się do wszystkich rodzajów licencjonowanej działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Skutki naruszenia określonego w art. 14 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d. obowiązku odnoszone do kształtu uprawnień wynikających z licencji są jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienne. W przypadku, gdy przedsiębiorca wykonujący krajowy lub międzynarodowy transport drogowy zaniedba przedstawienia w ustawowo określonym terminie danych dotyczących pojazdów, innych niż wymienione w wykazie dołączonym do wniosku o udzielenie licencji, wynikające z licencji uprawnienia, których istoty nie stanowi dopuszczalność wykonywania przewozów indywidualnie oznaczonymi pojazdami, nie jest wyłączona dopuszczalność wykonywania transportu drogowego nieobjętym wykazem pojazdem. Przedsiębiorca w takiej sytuacji wykonuje transport drogowy na podstawie wymaganej licencji, natomiast narusza obowiązek określony w art. 14 u.t.d., co może być przyczyną nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w zw. z lp. 1.2. załącznika do u.t.d., a ewentualnie cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. Wskazać należy ponadto, że w przypadku wykonywania wszystkich rodzajów transportu drogowego mogą wystąpić także takie stany faktyczne, które uzasadniałyby zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d. poprzez cofnięcie licencji z powodu rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa. Istota uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest ściśle powiązana z stanowiącym przedmiot uprawnień indywidualnie określonym pojazdem. W przypadkach, gdy licencjobiorca wykonuje przewozy innym, niż wymieniony w licencji, pojazdem, to prowadzi działalność, której nie obejmuje wyłączony licencją ustawowy zakaz swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, stan taki występuje również w sytuacjach, gdy pomiędzy zaprzestaniem wykonywania przewozów taksówką wymienioną w licencji a dniem ujawnienia, poprzez przeprowadzenie kontroli, faktu wykonywania działalności przy użyciu innej taksówki, nie upłynął jeszcze termin 14 dni, o jakim mowa w art. 14 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.t.d. W ostatnio wymienionych przepisach ustawodawca nakłada na przedsiębiorcę obowiązek zgłoszenia zmiany danych w ustawowo określonym terminie poprzez wystąpienie z wnioskiem o zmianę treści licencji. Do chwili zgodnej z wnioskiem zmiany treści licencji, uprawnienie przedsiębiorcy pozostaje w niezmienionym kształcie. Podmiot wykonujący transport drogowy taksówką uprawniony jest nadal jedynie do wykonywania przewozów taksówką opisaną w licencji. Brak podstaw do uznania, by ustawowy obowiązek przedsiębiorcy był źródłem uprawnienia do wykonywania w okresie przejściowym transportu drogowego inną taksówką. Z żadnego przepisu nie wynika, by w omawianym okresie powstawało uprawnienie do podjęcia transportu drogowego inną taksówką. Sytuację podmiotów zamierzających wykonywać licencjonowaną działalność, do prowadzenia której nie mają wymaganych uprawnień, ustawodawca reguluje w art. 9 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., stanowiąc o możliwości uzyskania w określonych warunkach promesy, która jednak nie uprawnia do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Godzi się zauważyć, że odmienny pogląd prowadziłby do przyjęcia, że w sytuacji wystąpienia w terminie z wnioskiem o zmianę treści licencji, działający w zgodzie z ustawowymi wymogami przedsiębiorca nadal byłby uprawniony do wykonywania transportu drogowego niewymienioną w licencji taksówką, a stan taki trwałby co najmniej do zakończenia postępowania wszczętego skutkiem złożenia wniosku. Biorąc pod uwagę, że właściwy organ może wydać podlegającą zaskarżeniu decyzję odmowną i ewentualność długotrwałego toku postępowania, dopuszczalne byłoby wielomiesięczne lub nawet kilkuletnie wykonywanie przewozów pojazdem, eksploatacja którego nie uzyskuje akceptacji powołanych do tego organów. Nawet wykonywanie transportu drogowego pojazdem pozostającym poza kontrolą licencjodawcy przez okres do 14 dni pozostaje w sprzeczności z celami, dotyczących taksówek, regulacji ustawowych służących zapewnieniu odpowiedniego poziomu świadczonych usług i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także ochronie konkurencji. Tym bardziej utrzymywanie takiej sytuacji przez dłuższy okres nie da się pogodzić z celami tych unormowań. Strona wnosząca skargę kasacyjną prezentuje stanowisko mogące prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca uprawniony z licencji do wykonywania transportu drogowego oznaczoną co do tożsamości taksówką, który zamierza prowadzić działalność używając innego pojazdu, obowiązany jest wystąpić o wydanie nowej, odrębnej licencji, względnie, że pierwotnie udzielona licencja staje się bezprzedmiotowa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych sugestii. Źródłem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotem jest przedsiębiorca podejmujący i wykonujący transport drogowy taksówką jest cała grupa przepisów prawa materialnego. Obok wymienionych, takim źródłem jest art. 5 ust. 2 u.t.d., zgodnie z którym licencji udziela się na okres nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, przy czym jako jedyne kryterium ustawowe, od którego zależne jest określenie okresu udzielenia licencji, ustawodawca wymienia zakres żądania przedsiębiorcy. Wynika z tego, że ustawodawca zakłada dopuszczalność udzielenia licencji na okres nawet dłuższy niż technicznie możliwy czas eksploatacji pojazdu, a tym bardziej niż odpowiadający zapewnieniu odpowiedniego poziomu świadczonych usług wymienionym w licencji pojazdem. Założenie to odpowiada przyjęciu dopuszczalności modyfikacji w obrębie tego samego stosunku administracyjnoprawnego, w zakresie będącego jego przedmiotem pojazdu Jak już wspomniano, w art. 14 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 u.t.d. przewidziano mechanizm zmiany treści licencji. Określony w u.t.d. tryb zmiany treści licencji jest całkowicie odrębny od trybów nadzwyczajnych regulowanych w art. 154 i 155 k.p.a., wobec czego brak podstaw, by traktować postępowanie w przedmiocie zmiany treści licencji jako prowadzone w nowej sprawie administracyjnej, względnie by uznawać brak tożsamości przedmiotowej jako przeszkodę do zmiany treści licencji. Po zmianie treści licencji w obrocie pozostaje decyzja o jej udzieleniu. Zmiany dotyczą elementów służących zindywidualizowaniu pojazdu stanowiącego przedmiot uprawnienia. Tryb dopuszczalnych, dokonywanych w formie decyzji, zmian służy konkretyzacji jednego stosunku administracyjnoprawnego, z istoty obejmującego możliwość modyfikacji w zakresie przedmiotowym, dotyczącym indywidualnie określonego pojazdu, za pomocą którego dopuszczalne jest wykonywanie uprawnień z licencji. W konsekwencji, postępowania w przedmiocie udzielenia i zmiany treści licencji prowadzone są w jednej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, w ramach której zapadają, po przeprowadzeniu postępowań, różne decyzje. Dopiero licencja o zmienionej treści jest wymaganą licencją, której brak stanowi przyczynę nałożenia kary pieniężnej w przypadku wykonywania transportu drogowego taksówką inną niż wymieniona w licencji o pierwotnej treści. W niniejszej sprawie nie były skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zachodziły natomiast naruszenia prawa materialnego stanowiące przyczynę uwzględnienia skargi. W tej sytuacji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził od M. J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na kwotę tę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (600 zł) udzielonego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed NSA oraz nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. v.s. od uzasadn.