II OSK 797/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1143/08 w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. oddala wniosek [...] S.A. w K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1143/08, w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Katowice nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w części dotyczącej sposobu i terminu płatności ustalonej opłaty i orzekł, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a w pozostałej części skargę oddalił i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 812 złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 14 października 2002 r. Prezydent Miasta Katowice zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości [sprzedanych umową notarialną z dnia [...] lipca 2000 r. przez ten [...] oznaczonych numerami działek [...] i [...] (KW Nr [...]) i [...],[...],[...] i [...] (KW Nr [...])],, spowodowanej zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., w obszarze dzielnicy [...], w rejonie ulic: [...], w zakresie wprowadzenia funkcji usług – centrotwórczych uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Katowic z dnia [...] marca 2000 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r.), dalej uchwała Nr [...] o zmianie planu miejscowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] (znak [...]) wydaną na podstawie art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz na podstawie uchwały Nr [...] o zmianie planu miejscowego, Prezydent Miasta Katowic orzekł o ustaleniu dla "[...]działających w imieniu [...] Spółki Akcyjnej..." jednorazowej opłaty w wysokości 39 402,30 zł, wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości nr [...] i [...], obręb [...], km 15, o powierzchni 1990 m2, spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając jednocześnie, że ww. opłatę należy przelać na podane w decyzji konto Urzędu Miasta Katowice w terminie 14 dni od daty otrzymania tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonej uchwałą Nr [...] o zmianie planu miejscowego doszło do zmiany przeznaczenia objętych orzeczeniem działek, które znalazły się na terenie przewidzianym w zmienionym planie na funkcje urządzeń komunikacji samochodowej – parking (w poprzednio obowiązującym planie był to teren zieleni urządzonej i izolacyjnej). Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...] S.A. w K. wnosząc o jej uchylenie, a następnie umorzenie postępowania w przedmiocie objętej decyzją opłaty i nieobciążenie nią [...], bądź o jej uchylenie i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta Katowice do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 36 ust. 3, 4, 9 i 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 150–157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. [...] S.A. w Katowicach złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2003 r. wniósł o stwierdzenie jej nieważności względnie o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w piśmie z dnia 2 grudnia 2003 r. (k. 41 akt sądowych) poinformowało Sąd, że w uwzględnieniu skargi, działając na podstawie art. 38 § 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Katowice i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprostowało decyzję własną z dnia [...] października 2003 r. W toku dalszego postępowania przedmiotowe postanowienie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2004 r. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2003 r. wniósł [...] S.A. w K., w wyniku rozpoznania której (prawomocnym) wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 107/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Wyrokiem tego Sądu z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 616/07 oddalono też skargę [...] S.A. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten stał się prawomocny wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 294/08 skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. W związku z postępowaniami sądowymi toczącymi się równolegle postępowanie sądowe w przedmiocie renty planistycznej zostało zawieszone (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 1837/03 oraz z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 602/07), a następnie podjęte (postanowienie z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Ka 1837/03 oraz postanowienie z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 602/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po podjęciu postępowania i rozpoznaniu skargi [...] na decyzję SKO w Katowicach z dnia [...] czerwca 2003 r. wyrokiem z dnia 19 stycznia 2009 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. Katowice nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w części dotyczącej sposobu i terminu płatności ustalonej opłaty, w pozostałej części sakrgę oddalił. W tej bowiem części decyzje organów zostały wydane zdaniem Sądu I instancji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby w decyzji o ustaleniu i pobraniu opłaty, wydanej na podstawie art. 36 ust. 3 i 9, należało orzec o terminie i sposobie uiszczenia tej opłaty. Podstawy do orzekania w tym względzie, nie przewidują również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani przepisy k.p.a. Decyzja administracyjna nie podlega wykonaniu przed uzyskaniem przymiotu ostateczności (w zw. z treścią art. 130 § 1 i 2 k.p.a.). Wcześniejsze wykonanie decyzji jest możliwe jedynie w sytuacjach określonych w art. 130 § 3 i 4 k.p.a., które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył ponadto, iż w pozostałej części skarga nie jest zasadna, gdyż wbrew jej zarzutom brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, względnie z naruszeniem wymienionych w skardze przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zdaniem Sądu I instancji skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu administracyjnym, został on bowiem poinformowany zarówno o wszczęciu tego postępowania jak i o jego zakresie (karta 2 akt organu I instancji), następnie o sporządzeniu operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego i o możliwości zapoznania się z tym operatem (pismo z dnia 2 kwietnia 2003 r. doręczone skarżącemu dnia 7 kwietnia 2003 r.) z czego, skarżący nie skorzystał. Zarzut naruszenia treści art. 79 k.p.a. jest zdaniem Sądu I instancji niezrozumiały, w sytuacji gdy organy nie przeprowadziły dowodu z biegłego w rozumieniu tego przepisu. Dopuściły bowiem jedynie dowód z opinii biegłego (art. 81 § 1 k.p.a.), z którą to opinią (operatem szacunkowym) skarżący mógł się zapoznać. Sąd I instancji podniósł, że na poparcie zarzutu, iż w sprawie były prowadzone dwa postępowania, o których skarżący nie wiedział (wobec wydania oddzielnych decyzji odnośnie opłat z tytułu zbycia prawa wieczystego użytkowania działek nr [...] i [...] oraz działek nr [...],[...],[...] i [...]) skarżący nie przytoczył żadnego przepisu, który byłby z tego powodu naruszony. Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska skarżącego, że organ odwoławczy przeprowadził w sprawie bez jego udziału nowe dowody. Okoliczność ta nie wynika z akt administracyjnych, w oparciu o które Sąd orzeka. Zdaniem Sądu brak jest też podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wynika z niej bowiem w jednoznaczny sposób, że obowiązkiem zapłaty renty planistycznej został obciążony skarżący [...] a nie osoby, które zawarły w jego imieniu umowę sprzedaży prawa użytkowania wieczystego objętych decyzją działek. Okoliczność tę przyznaje sam skarżący twierdząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowolnie zmieniło decyzję organu I instancji przez przyjęcie, że obowiązek zapłaty renty planistycznej spoczywa wyłącznie na [...] S.A. Jakkolwiek w tym zakresie sformułowanie decyzji organu I instancji pozostawia wiele do życzenia to sam skarżący uważał się za adresata tej decyzji i za zobowiązanego do uiszczenia ustalonej tą decyzją opłaty planistycznej. Wynika to, w ocenie Sadu I instancji w jednoznaczny sposób z treści odwołania od tej decyzji, gdzie tego zastrzeżenia nie zgłoszono. Skarżący nie występował też o dokonanie wykładni treści decyzji w trybie art. 112 § 2 k.p.a. W świetle treści art. 36 ust. 3 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie może ulegać przy tym wątpliwości, że opłata ta obciąża skarżący [...] jako osobę prawną, której przysługiwało zbyte prawo użytkowania wieczystego, objętych decyzją działek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2009 r. wniósł [...] S.A. w Katowicach, zarzucając mu naruszenie: – art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b–c oraz pkt 2 p.p.s.a., w stopniu uzasadniającym nieważność postępowania (art. 183 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), – art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, – art. 7, art. 8--9, art. 77 i art. 128 k.p.a., – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.u.s.a., a także – art. 7 oraz art. 32 Konstytucji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zwrot kosztów wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, chociaż w petitum skargi kasacyjnej podniesiono zarzut nieważności postępowania – art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jednak w dalszej części skargi kasacyjnej nie uzasadniono tego zarzutu, co czyni go bezskutecznym. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Podstawowym i ważącym o rozstrzygnięciu tej sprawy, jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy zgodzić się z poglądem, że C. W. i W. K. nie mogli być stroną postępowania administracyjnego a tym samym, nie mogli być adresatami decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] kwietnia 2003 r., co wynika z osnowy tej decyzji. Niezależnie od treści odwołania, organ odwoławczy powinien z urzędu zauważyć ten błąd i uchylić zaskarżoną decyzję przekazując do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji lub uchylić zaskarżoną decyzje w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Adresatem decyzji administracyjnej w tej sprawie powinien być [...] S.A. w K., a nie osoby fizyczne działające "w imieniu" tego podmiotu. W związku z powyższym należy podzielić pogląd, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2003 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] kwietnia 2003 r. były dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co obligowało Sąd I instancji do stwierdzenia nieważności tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie Sądu w tej części, oddalające skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jest błędne, podobnie jak i argumentacja uzasadniająca orzeczenie w tej części. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z uwagi na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., spowoduje całkowite wzruszenie, wycofanie z obrotu prawnego (ze skutkiem ex tunc) obu decyzji, bez względu na inne zarzuty i ewentualne wady tych decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji, niezależnie od podstaw wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jest najdalej idącym rozstrzygnięciem, bowiem skutki tego obejmują decyzję od daty jej wydania (ex tunc). Nie ma więc przy takim rozstrzygnięciu potrzeby rozpoznania innych zarzutów naruszenia przepisów postępowania lub naruszenia prawa materialnego, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. są naruszeniami mniejszej wagi niż to, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Kierując się powyższą zasadą, skoro Sąd kasacyjny uznał, że zaskarżonym wyrokiem został naruszony art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, tym samym skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy w tym zakresie, to rozpoznanie innych zarzutów odnoszących się do prawa materialnego, czy też innych przepisów postępowania, które naruszyły organy, byłoby przedwczesne i niecelowe. Bowiem skutkiem uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach (art. 185 § 1 p.p.s.a.), powinno być podjęcie przez ten Sąd rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w stosunku do zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy (art. 190 p.p.s.a.). Odnośnie pkt 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/GL 107/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2003 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 38 § 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz., 368 ze zm.). Odnośnie pkt 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej, błędny jest pogląd tam wyrażony, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w tym postępowaniu miał obowiązek objęcia kontrolą również uchwały Rady Miejskiej w Katowicach z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł w tym postępowaniu objąć kontrolą powyższej uchwały z uwagi na brzmienie art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż przekraczałoby to granice danej sprawy. Po drugie, powyższa uchwała była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/GL 616/07 oddalił skargę [...] w K. Skargę kasacyjną [...] od powyższego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II OSK 294/08. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.