II OSK 294/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 18 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 616/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna w K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 616/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S.A. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, iż na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) Rada Miejska K. podjęła w dniu [...]. uchwałę nr [...]w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. w obszarze dzielnicy [...] w rejonie ulic: [...]-w zakresie wprowadzenia funkcji "usług centrotwórczych wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Pismem z daty [...][...] SA wezwał Radę Miejską K. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezpodstawnym ustaleniu stawki 30 % (pkt 7 pkt 1 lit. a powyższej uchwały) oraz skierowaniu do Prezydenta K. nakazu pobierania jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano na dowolność działania organu i niedopuszczalność ustalenia stawki 0%, służącej naliczeniu tzw. renty planistycznej, a nadto na godzące w zasady równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej i działania w zaufaniu do państwa i jego organów, zróżnicowanie wspomnianej stawki dla terenów o symbolach 190b KS i 119a KS, chociaż w istocie zmiana planu zakłada bardziej korzystne wykorzystanie terenu o symbolu 119a KS, dopuszczając budowę zespołu garaży. Takie rozwiązanie narusza interes prawny Spółki, bowiem w dacie podjęcia uchwały była użytkownikiem wieczystym działek, położonych na terenie objętym uchwałą i po ich zbyciu, podjęto próbę obciążenia jej opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Nadto zaskarżona uchwała narusza przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawę o ochronie przyrody. Powołując się na bezskuteczność powyższego wezwania, w skardze z dnia [...], wniesionej za pośrednictwem Rady Miejskiej K., [...] S.A. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. W uzasadnieniu ponowiono zarzuty i argumentację, zawartą w wezwaniu, precyzując, iż skarżąca Spółka w dniu [...] zbyła działki nr [...],[...],[...],[...],[...]i [...], co stało się podstawą naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca zarzuciła, iż kwestionowaną uchwałą nie dokonano istotnej zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenów, albowiem także przed uchwaleniem wspomnianego planu mogły być wykorzystywane w sposób związany z administrowaniem zagospodarowania przemysłowego. Rada Miejska K. uchwałą podjętą w dniu [...] Nr [...] nie uwzględniła wezwania. Po doręczeniu powyższej uchwały w dniu [...] pismem z dnia [...]skarżąca Spółka poinformowała o podtrzymaniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, wobec dochowania trybu z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie stawki 0% dla terenu 119a KS, było wynikiem faktu, iż przyjęte przeznaczenie terenu było zgodne z dotychczas obowiązującym planem (teren 120 KS - teren urządzeń komunikacji samochodowej. Parking dla przychodni zdrowia, 129 UZ - teren usług zdrowia. Przychodnia zdrowia). Stąd też wartość tych nieruchomości nie wzrosła w wyniku zmiany planu. Natomiast inne niż dotychczas przeznaczenie ustalono dla terenów oznaczonych symbolami 190 UC, 190a UC, 190b KS, położonych atrakcyjnie w obszarze śródmiejskim, co spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Nadto wyjaśniono, iż tereny oznaczone na rysunku planu ww. symbolami są podzielone przerywanymi liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi zbiorczej o symbolu 18b KDZ 2/2 zaś obszar tak podzielony, musi mieć taką samą stawkę procentową, gdyż przebieg drogi i funkcje terenów do niej przyległych ustalane są dopiero w postępowaniu realizacyjnym. Postanowieniem z dnia [...] sygn. akt II SA/GI 167/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę jako niedopuszczalną (przedwczesną). Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, postanowieniem z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 1433/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie. W piśmie z dnia 25 maja 2006 r. skarżąca zarzuciła wadliwość procedury planistycznej, skutkującą nieważnością zaskarżonej uchwały. Zdaniem Spółki, wbrew wymogom z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Zarząd Gminy K. nie dokonał zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Brak też dowodu wyłożenia do publicznego wglądu prognozy wpływu planu na środowisko (art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy). Wśród dokumentacji planistycznej nie ma też dowodu przeprowadzenia przez uprawnioną osobę oszacowania wzrostu wartości nieruchomości. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. II SA/Gl 137/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w K.. Sąd wskazał, iż w stanie prawnym, obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, zarząd gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, m.in. winien był zbadać spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium, oraz wyłożyć projekt planu i prognozę, o której mowa w art. 10 ust. 2, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłosić w sposób określony w pkt 1. Wykonanie tych obowiązków winno zostać udokumentowane przez organ właściwy do ich wykonania, aby była możliwa kontrola prawidłowości procedury planistycznej przez organ nadzoru i sąd administracyjny. W aktach procedury planistycznej brak dowodu badania przez zarząd (jako właściwy wówczas organ) spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium. Nie wiadomo także czy opracowana we wrześniu 1999 r. prognoza wpływu planu na środowisko została wyłożona do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni, bowiem brak dowodu ogłoszenia o tym fakcie w sposób określony w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy. Co prawda, zarząd gminy dokonał prawidłowych zawiadomień o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu (k. 243 i k. 293 cześć II dokumentacji), lecz wobec jednoznacznego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy, niedopełnienie wymogu wyłożenia prognozy, bądź jedynie brak powiadomienia o tym fakcie, oznacza naruszenie procedury sporządzania planu. Nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, iż podmiot uprawniony do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, nie skorzystał z prawa wniesienia zarzutu w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zatem przepis art. 27 ust.1 ustawy wiąże skutek w postaci nieważności uchwały, niezależnie od rangi naruszenia procedury planistycznej i wpływu na treść uchwały w przedmiocie planu miejscowego, stwierdzone uchybienia wymogom procedury planistycznej, wynikającym z art.. 18 ust. 2 pkt 2a i 6 ustawy musiały prowadzić do wyeliminowania w całości zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Sąd nie podzielił zarzutu co do 30% stawki opłaty w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości uznając ją za mieszczącą się w zakresie dopuszczalnego uznania administracyjnego. Jednak zakwestionował twierdzenie Gminy, iż ustalenie dla terenu 119a KS stawki 0% było wynikiem faktu, iż nie nastąpiła zmiana jego przeznaczenia (tereny, których przeznaczenie nie uległo zmianie wymienia bowiem pkt 7 ppkt c uchwały). Wyrokiem z dnia 15 maja 2007 r. sygn. II OSK 1705/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż za zasadny uznał zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a i 6 oraz art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że stwierdzone odstępstwa od określonych w art. 18 warunków powodują nieważność zaskarżonej uchwały. Brak dowodów potwierdzających wyłożenie prognozy wpływu planu na środowisko wraz z projektem planu oraz brak dowodów potwierdzających zbadanie przez zarząd gminy spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie musi , gdy wyłożenie tych dokumentów czy zbadanie zgodności projektu i studium w istocie nastąpiło, oznaczać naruszenia procedury planistycznej skutkującej stwierdzeniem nieważności uchwalonego planu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu, iż znajdująca się w aktach planistycznych ocena spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, podpisana przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa, nie może oznaczać spełnienia wymogu określonego w art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie ponownie prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach postępowania pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 2 października 2007 r. ponownie podniósł naruszający art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym brak uchwały Zarządu Miasta K. w przedmiocie badania spójności projektu planu oraz studium, której to uchwały nie może zastąpić działanie pracownika Urzędu Miasta. Wskazał na brak dowodów na to by prognoza oddziaływania na środowisko została podana do publicznej wiadomości oraz brak dowodów na to by uchwała Rady Miasta K. wszczynająca procedurę planistyczną, jako uchwała z zakresu administracji publicznej została przedłożona organowi nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd wskazał, że skoro stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania nie uległ zmianie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany jest oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2007 r. sygn. II OSK 1705/06 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten przesądzonych. Sąd związany jest dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną co do podnoszonych w skardze zarzutów odnośnie braku uchwały Zarządu Miasta K. w przedmiocie badania spójności projektu planu ze studium oraz braku dowodów na to by prognoza oddziaływania na środowisko została podana do publicznej wiadomości. Sąd podniósł, iż zarzuty te, ponowione przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia 2 października 2007 r., nie podlegają odmiennej ocenie. Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności te ocenił jako nieuprawniające do stwierdzenia nieważności planu. Sąd podniósł także , iż rozważenia wymaga kwestionowany w skardze sposób ustalenia stawek opłaty planistycznej. Powołując się na treść art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Sąd zważył, iż przepis ten nie formułował żadnych kryteriów decydujących o tym jaka stawka procentowa w obszarze do 30% winna być w konkretnym przypadku ustalona, pozostawiając sprawę tę swobodnemu uznaniu rady gminy. Za zgodne z art. 36 ust. 3 ustawy Sąd uznał ustalenie w przypadku terenów oznaczonych symbolami 190 UC, 190aUC i 190b KS stawki w wysokości 30% (pkt 7 ppkt 1 lit. a). Sąd podkreślił, iż określona w pkt 7 ppkt 1 lit. b) dla terenów oznaczonych symbolami 119a KS, 6a KDZ 1/2, 18b KDZ 2/2 i 18c KDL 1/2 stawka w wysokości 0% nie dotyczy ona terenów należących w przeszłości bądź obecnie do skarżącej, w żadnej mierze ustalenie owo nie narusza tym samym interesu prawnego Spółki. Sąd podzielił pogląd o niedopuszczalności ustalania stawki zerowej opłaty planistycznej, bowiem ustawodawca w art. 36 ust. 3 ustawy ustawodawca limitując wysokość stawki procentowej wykluczył nie tylko dopuszczalność ustalenia stawki procentowej przekraczającej 30% lecz także możliwość ustanowienia jej na poziomie 0%. Jednakże dotyczy to jedynie sytuacji, gdy wskutek uchwalenia bądź zmiany planu wzrost wartości nieruchomości faktycznie nastąpił. Nakaz ustalania stawki opłaty w wysokości przekraczającej 0% nie odnosi się do przypadku, w którym wskutek zachowania w nowym bądź zmienianym planie miejscowym dotychczasowych funkcji terenu wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, takie bowiem sytuacje nie są objęte dyspozycją art. 36 ust. 3 ustawy. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem z analizy planu miejscowego wynika, iż pomimo zmienionych symboli (w przypadku terenu oznaczonego w zmienionym planie symbolem 119a KS uprzednie oznaczenie stanowiły symbole 120 KS i 129 UZ) w istocie nie nastąpiła zmiana przeznaczenia mogąca spowodować wskutek zmiany planu wzrost wartości nieruchomości. Tym samym w przypadku terenów oznaczonych w pkt 7 ppkt 1 lit b), c). wzrost wartości nieruchomości wskutek zmiany planu miejscowego w sposób uzasadniający prawo gminy do opłaty planistycznej nie nastąpił, a podpunkty te różną się jedynie tym, iż w pkt 7 ppkt 1 lit. b) Rada Miejska wyliczyła tereny, które uzyskały nowe oznaczenie i określiła stawkę opłaty jako 0%, natomiast w pkt 7 ppkt 1 lit. c) wyliczyła obszary zachowujące nie tylko dotychczasowe funkcje lecz także dotychczasowe oznaczenia, wskazując, iż na tych terenach stawki procentowej nie ustala się. Zdaniem Sądu zawarte w pkt 7 ppkt 1 lit. c) uchwały wyliczenie terenów, na których stawki procentowej Rada Miejska K. nie ustala z powodu zachowania dotychczasowej funkcji terenu nie narusza art. 36 ust. 3 ustawy. Odnośnie zarzutu skarżącej Spółki, iż brak dowodów na to by uchwała Rady Miasta K. wszczynająca procedurę planistyczną została przedłożona organowi nadzoru ,Sąd wskazał, iż przedmiotem postępowania jest jedynie uchwała nr [...]w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. w obszarze dzielnicy [...] w rejonie ulic: [...]- w zakresie wprowadzenia funkcji usług centrotwórczych wraz z urządzeniami towarzyszącym. Natomiast uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania zmian miejscowego planu (nr [...]), nie została zaskarżona, bowiem podlegała odrębnemu trybowi zaskarżenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] S.A. reprezentowany przez radcę prawnego A. L.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: - art. 36 - 37, art. 133 § 1, art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w stopniu uzasadniającym nieważność postępowania (art. 183 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), - art. 11a ust. 1 pkt 1, art. 15, art. 18a ust. 1, art. 26, art. 31 oraz art. 90 i n. ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), - art. 12 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2a, art. 18 ust. 2 pkt 6 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z. 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), - art. 134 § 1, art. 106 § 3, art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., - art. 101 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - art. 7 Konstytucji. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne [...]S.A. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Rada Miejska K. przekazała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Katowicach akta sprawy zakończonej zaskarżoną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzekając o zasadności skargi sąd administracyjny nie może wyrokować w oparciu o argumenty oraz okoliczności nie znajdujące wyrazu w tych aktach. Pełnomocnik Spółki podniósł, iż art. 190 p.p.s.a. dotyczy wykładni prawa, a nie ustaleń faktycznych. Ocena wypowiedziana przez NSA dotyczy ustaleń faktycznych. Stanowisko NSA może być rozumiane wyłącznie jako zalecenie co do dalszego toku postępowania w sprawie i oznacza wymóg zbadania czy uchwała Zarządu Miasta K. w przedmiocie badania spójności projektowanego planu oraz stadium rzeczywiście została podjęta. Zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko Sadu, iż oceny NSA stanowiły wykładnię prawa, bowiem oceny te odnoszą się do stanu faktycznego i mogą być wyłączne wskazówkami dla Sądu I instancji dotyczącymi dalszego postępowania. W ocenie skarżącego w sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania polegająca na braku należytej reprezentacji strony przeciwnej, bowiem stroną przeciwną w stosunku do skarżącego jest Rada Miejska K., jako organ który podjął zaskarżoną uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Stosownie do art. 11a ust. 1 pkt 1, art. 15 oraz art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy (miejska) jest organem pełniącym funkcje kontrolne, m.in. w stosunku do prezydenta miasta. Z kolei zadaniem przewodniczącego rady gminy jest wyłącznie organizowanie prac rady oraz prowadzenie jej obrad. Oznacza to wyraźnie, że pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania rady nie może udzielić prezydent miasta. O ile zaś doszło do udzielenia takowego pełnomocnictwa, nie powoduje ono jakichkolwiek skutków prawnych i jest nieważne (art. 58 k.c), a w konsekwencji nie może być uważane za pełnomocnictwo w rozumieniu art. 36-37 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska była reprezentowana przez pełnomocnika legitymującego się wyłącznie pełnomocnictwem Prezydenta Miasta K., a zatem organu który nie może reprezentować Rady Miejskiej. Brak jest także dowodu świadczącego o tym, by Prezydent Miasta K. legitymował się pełnomocnictwem Rady Miejskiej i mógł udzielić dalszych pełnomocnictw w sprawie. Ponadto wskazano, iż Sąd miał obowiązek wszechstronnej analizy zgodności zaskarżonej uchwały planistycznej z prawem. WSA uchylił się od badania zarzutu naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego z uwagi na brak dowodu poddania kontroli Wojewody uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu stwierdzając że taka uchwała podlega zaskarżeniu w odrębnym trybie. W świetle art. 90 i n. u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. procedura planistyczna może zostać prawidłowo zainicjowana wyłącznie przez prawidłowo podjętą uchwałę rady gminy. W aktach przedmiotowej skargi brak dowodu kontroli dokonanej w trybie art. 90 i n. u.s.g. co oznacza, że tak podjęta uchwała Rady Miasta K. nie mogła prawidłowo zainicjować procedury planistycznej. Zdaniem skarżącego Sąd błędnie przyjął, iż brak dowodów wyłożenia do publicznego wglądu prognozy oddziaływania na środowisko nie oznacza niedokonania takiej czynności uważając się za zwolnionego z obowiązku badania czy taka czynność faktycznie została dokonana. Ponadto Sąd błędnie przyjął, iż brak dowodu podjęcia uchwały przez Zarząd Miasta K. w przedmiocie spójności projektu planu i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie oznacza, iż taka uchwała nie została podjęta. W ocenie skarżącego brak dowodów dokonania czynności wymaganych nie może być rozumiany inaczej niż niedokonanie takich czynności. Sąd winien wyjaśnić te wątpliwości w trybie art. 106 p.p.s.a. Nadto w ocenie skarżącego Sąd nie odniósł się zarzutu, że Rada Miejska w K. określając procentowe stawki wzrostu wartości nieruchomości powinna oprzeć się na czynnikach obiektywnych, zwłaszcza zaś na opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu wyceny nieruchomości. W przeciwnym razie procentowe stawki wzrostu wartości nieruchomości muszą zostać ocenione jako całkowicie dowolne i nie odpowiadające prawu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy także stwierdzić , że skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), wskazanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie zostało powiązane z wykazaniem czy naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, zarzuty naruszenia prawa materialnego nie określają czy chodzi o błędną wykładnię czy o niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów a właściwej oceny wszystkich wskazanych naruszeń prawa nie ułatwia także sposób uzasadnienia skargi kasacyjnej. Takie wadliwe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej utrudnia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności w sytuacji gdy Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej ( z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania ) . Pierwszy z zarzutów wskazuje na naruszenie szeregu przepisów - art. 36-37 , art. 133 § 1 i art. 190 P.p.s.a. w stopniu uzasadniającym nieważność postępowania. Ta nieważność została powiązana z art. 183 § 1 i 2 pkt 2 P.p.s.a. i miała polegać na braku należytej reprezentacji strony przeciwnej. Zdaniem skarżącej Spółki stroną przeciwną w stosunku do tej Spółki jest Rada Miejska K. jako organ który podjął zaskarżoną uchwałę. Rada pełni funkcje kontrolne w stosunku do prezydenta miasta a zadaniem przewodniczącego rady jest organizowanie prac rady i prowadzenie jej obrad. W tej sytuacji pełnomocnictwa do reprezentowania rady nie może udzielać prezydent miasta a jeśli do udzielenia takiego pełnomocnictwa doszło to nie wywołuje ono żadnych skutków prawnych i nie może być uważane za pełnomocnictwo w rozumieniu art. 36-37 P.p.s.a. Jest to pogląd błędny, nie znajdujący oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142, poz. 1591 ze zm.) to wójt (burmistrz, prezydent ) reprezentuje gminę na zewnątrz . a ta reprezentacja obejmuje także reprezentowanie gminy i jej organów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rada nie dysponuje własnymi środkami finansowymi a ustawowy zakres kompetencji jej przewodniczącego nie pozwala na przypisywanie mu obligatoryjnych funkcji dodatkowych. Taką wykładnię potwierdza także przepis art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym, dotyczący skarg na rozstrzygnięcia organów nadzoru. Zgodnie z art.98 ust. 3 do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzykomunalny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu , który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Z kolei przepis art. 98 ust. 3a stanowi, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Treść powołanych przepisów uzasadnia tezę, iż do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały organu stanowiącego uprawniona jest gmina, na podstawie uchwały rady a do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i do udzielania pełnomocnictw w tym zakresie co do zasady właściwy jest wójt (burmistrz, prezydent) jako podmiot reprezentujący gminę . Jednocześnie brak jest podstaw do uznawania za istotne naruszenie prawa ( w związku z przepisem art. 98 ust. 3a ) udzielenie przez przewodniczącego rady pełnomocnictwa do reprezentowania jej przed sądem. To stwierdzenie odnosi się także do reprezentowania przed sądem organów gminy w sprawach ze skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., stanowiący że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał zaskarżony wyrok w oparciu o akta sprawy, biorąc pod uwagę także stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 10 października 2007 r.o sygn. II OSK 1705/06. Sąd , związany tym stanowiskiem NSA, przyjął że w sytuacji braku dowodów na niewyłożenie prognozy ochrony środowiska i jednocześnie znajdującej się w aktach, sporządzonej przez pracownika Urzędu na potrzeby właśnie zarządu gminy ,oceny zgodności postanowień projektu planu z postanowieniami studium, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Orzekając w ten sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanego przepisu nie naruszył. Z treści uzasadnienia wyroku NSA wynika jednoznacznie, że wyrażone tam oceny mają charakter wykładni przepisów prawa a nie ustaleń faktycznych. Rozpoznawanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej powoduje , że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę i dokonuje wykładni tylko w zakresie objętym zarzutami skargi. Uchylając wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania NSA wyraża swoje stanowisko odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej ale - wypowiadając się w tym zakresie - nie daje wykraczających poza te zarzuty wskazówek co do ostatecznego ponownego rozpoznania sprawy . Nie są zasadne także zarzuty naruszenia art. 134 § 1, art. 106 § 3, art. 141 § 4 i art. 147 § 1 P.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 wprowadza zasadę iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną i tak też Sąd I Instancji rozstrzygał sprawę .W sytuacji gdy podnoszone uprzednio wadliwości postępowania planistycznego wynikały z nadmiernie zawężającej wykładni przepisów obowiązującej w dacie uchwalania planu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r.,Nr 15,poz.139 ze zm.) zarzut nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie może być uznany za uzasadniony. Także uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. , zawiera wszystkie elementy tam wymienione, przedstawia stan sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron ,podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Zarzut ten został powiązany z zarzutem naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 153,poz.1269) i również ten zarzut nie może być uznany za zasadny, Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem a to, że naruszeń prawa nie stwierdził nie może świadczyć o naruszeniu prawa. Przy ustalaniu stawek Rada prawa nie naruszyła, nie wykroczyła poza górną ustawową granicę stawek opłat a ustalenie ostatecznej kwoty należnej z tytułu opłaty planistycznej następuje w drodze decyzji i po wycenie wartości nieruchomości i wzrostu tej wartości . Nie naruszył Sąd I Instancji także przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. bowiem skargi nie uwzględnił a tym samym nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały . Niezrozumiałe i nieuzasadnione są zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art.11 a ust. 1 pkt 1,art.15,art.18 a ust.1,art.26,art. 31 oraz art. 90 i następnych ustawy o samorządzie gminnym (zauważyć należy , że określenie naruszeń prawa poprzez ogólne wskazanie na "następne " naruszone przepisy w sposób rażący narusza ustawowe zasady określające podstawy kasacyjne i wyłącza kontrolę NSA w tym zakresie). Przepis art. 11a ust.1 pkt 1 stanowi, że organem gminy jest rada, co było oczywiste i nie kwestionowane w rozpoznawanej sprawie a Sąd nie musiał się do tej kwestii odnosić i nie odnosił się , przepis art. 15 określa radę jako organ stanowiący i kontrolny i również tego przepisu Sąd w żaden sposób nie naruszył i nie mógł naruszyć .Z kolei przepis art. 18a ust. 1 określa kompetencje kontrolne rady wobec m.in. wójta a przepisu tego Sąd nie rozważał i nie musiał bo ta kwestia nie miała w sprawie żadnego znaczenia. Podobnie wskazany jako naruszony przepis art. 26( bez wskazania o który ustęp tego artykułu chodzi) stanowiący ze organem wykonawczym jest wójt - w żaden sposób naruszony nie został. Nie został w sposób oczywisty naruszony także powołany już wyżej przepis art. 31 wskazujący na wójta jako reprezentanta gminy. Uznając za zgodne z przepisami procedury sądowoadministracyjnej pełnomocnictwo udzielone przez organ wykonawczy Wojewódzki Sąd Administracyjny postąpił zgodnie z powołanym przepisem, dokonując jego prawidłowej wykładni. Sąd nie naruszył także przepisu art. 90 u.s.g. ustanawiającego obowiązek organu wykonawczego przedstawiania uchwał organowi nadzoru bo zarzut ten nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy. Zarzut skarżącej Spółki w tym zakresie dotyczy wcześniejszej uchwały i nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały. Nie jest zasadny i zrozumiały także zarzut naruszenia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem także art. 7 Konstytucji ustanawiającego zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Ponieważ prawa nie naruszyła Rada - Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i nie stwierdzając naruszenia prawa - powołanego przepisu Konstytucji RP również nie naruszył. Zważywszy zatem , że zarzuty skargi kasacyjnej nie były zasadne, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjna należało oddalić.