II OSK 798/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Bogusław Cieśla /spr./ Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1142/08 w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. oddala wniosek [...] S.A. w K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 798/09 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 stycznia 2009 r. w sprawie o sygn. II SA/GL 1142/08, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w K. - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Katowice nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – w części dotyczącej sposobu i terminu płatności ustalonej opłaty i orzekł, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w pozostałej części skargę oddalił. Nadto zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Prezydent Miasta Katowice decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 ze zm., zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym ) oraz na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Katowicach z dnia 20 marca 2000 r. nr XX/279/2000 o zmianie planu miejscowego, orzekł o ustaleniu wobec "C. W. i W. K. działających w imieniu [...] Spółki Akcyjnej..." jednorazowej opłaty w wysokości 751.501,80 zł wynikającej ze wzrostu wartości działek nr [...],[...],[...] oraz [...], obręb Ś. – Z., km 19, o łącznej powierzchni 26649 m2 spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając jednocześnie, że należy ją przelać na podane w decyzji konto Urzędu Miasta Katowice w terminie 14 dni od daty otrzymania tej decyzji. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, że w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania wprowadzonej uchwałą Nr XX/279/00, doszło do zmiany przeznaczenia objętych orzeczeniem działek, które znalazły się na terenie przewidzianym w zmienionym planie na usługi centrotwórcze wraz z funkcjami towarzyszącymi. W poprzednio obowiązującym planie był to teren usług, zdrowia, teren przemysłu i tereny kolejowe do likwidacji ( po likwidacji bocznicy). Przywołując treść art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ stwierdził, że zgodnie z uchwałą o zmianie planu stawka opłaty planistycznej została ustalona w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożył [...] S.A. w K. stwierdzając, że w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wzrosła wartość objętych decyzją działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odwołania nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] - utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmianie uległo dotychczasowe przeznaczenie terenu obejmującego działki Nr [...], [...], [...] i [...] , obręb Ś. – Z. (teren: usług zdrowia, przemysłu, kolejowy) - na teren o funkcji usług centrotwórczych wraz z funkcjami towarzyszącymi, oznaczony w zmienionym planie symbolem 190 UC. [...] S.A. umową notarialną z dnia 31 lipca 2000 r. sprzedał przysługujące mu do tych działek prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem organu II instancji zaistniały przesłanki z art. 36 ust. 9 w zw. z art. 36 ust. 3,4 i 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, do ustalenia i pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości działek spowodowanego zmianą planu. Wzrost wartości działek został ustalony na dzień ich zbycia z uwzględnieniem poniesionych przez [...] S.A. nakładów w kwocie 826.766 zł i przy uwzględnieniu, że około 0,1 % powierzchni nieruchomości nie zmieniło w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania, przeznaczenia. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uznało, że decyzja organu I instancji została wydana z poszanowaniem prawa procesowego i w oparciu o obowiązujące normy prawa materialnego. [...] S.A. w Katowicach złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2003 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności względnie jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, a nadto o zwrot kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego z naruszeniem art. 10 kpa został on pozbawiony prawa czynnego udziału w postępowaniu gdyż nie umożliwiono mu zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Z naruszeniem treści art. 7, 77 i 79 k.p.a. nie został też powiadomiony o powołaniu biegłego i dopuszczeniu dowodu z jego opinii. Decyzja dotknięta jest wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. gdyż określony nią obowiązek nałożono na wymienione osoby fizyczne działające w imieniu [...] S.A.. Z uzasadnienia decyzji organu nie wynikało w jaki sposób dokonano wyliczenia wysokości orzeczonej renty planistycznej. Operat szacunkowy dotyczył również działek nr [...] i [...], które nie były przedmiotem sprzedaży i przedmiotem rozstrzygnięcia organów obu instancji. Dalej zarzucono, że organ II instancji dokonał zmiany decyzji organu I instancji przyjmując, że ustalony nią obowiązek spoczywa wyłącznie na [...] S.A. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach pismem z dnia 6 listopada 2003r. poinformowało Sąd, że w jej uwzględnieniu działając na podstawie art. 38 § 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.) i art. 138 § 2 kpa decyzją z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Katowice i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowa decyzja wydana w trybie autokontroli została następnie sprostowana postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...]. W toku dalszego postępowania postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] września 2004 r. Również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2003 r. wydana w trybie autokontroli została wyeliminowana z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 108/07. Nadto prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 616/07 oddalono skargę [...] S.A. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Katowicach z dnia 20 marca 2000 r. nr XX/279/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (NSA wyrokiem z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II OSK 294/08, oddalił skargę kasacyjną). W związku z postępowaniami sądowymi w ww. sprawach postępowanie sądowe w przedmiocie renty planistycznej ustalonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2003 r. było zawieszone. Po jego podjęciu i rozpoznaniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydał w dniu 19 stycznia 2009 r. obecnie zaskarżony wyrok. W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części kwestionującej legalność ustalenia sposobu i terminu płatności opłaty planistycznej. W tej bowiem części decyzje organów obu instancji zostały zdaniem Sądu wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika bowiem aby w decyzji o ustaleniu i pobraniu opłaty, wydanej na podstawie art. 36 ust. 3 i 9, należało orzec o terminie i sposobie uiszczenia tej opłaty. Podstawy do orzekania w tym względzie nie przewidują również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja administracyjna nie podlega wykonaniu przed uzyskaniem przymiotu ostateczności. Wcześniejsze wykonanie decyzji jest możliwe jedynie w sytuacjach określonych w art. 130 § 3 i 4 kpa, które w niniejszej sprawie nie zachodzą. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził w tej części nieważność decyzji organów obu instancji. Natomiast w pozostałej części decyzja została uznana za prawidłowa, a skarga oddalona. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 7,8,9,10,15,77 i 79 k.p.a. Zdaniem Sądu skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu administracyjnym, został poinformowany o sporządzeniu operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego i o możliwości zapoznania się z tym operatem, z czego nie skorzystał. Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego, że organ odwoławczy przeprowadził w sprawie bez jego udziału nowe dowody. Rozszerzenie motywów w orzeczeniu organu odwoławczego świadczyło jedynie, że organ rozpoznał sprawę w pełnym zakresie. W ocenie Sądu I instancji brak było też podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wynikało z niej bowiem w jednoznaczny sposób, że obowiązkiem zapłaty renty planistycznej został obciążony skarżący [...] S.A., a nie osoby, które zawarły w jego imieniu umowę sprzedaży prawa użytkowania wieczystego objętych decyzją działek. Sąd wskazał, że okoliczność tę przyznał skarżący twierdząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowolnie zmieniło decyzję organu I instancji przez przyjęcie, że obowiązek zapłaty renty planistycznej spoczywa wyłącznie na [...] S.A. Sąd jednak zauważył, że sformułowanie decyzji organu I instancji pozostawia wiele do życzenia ale sam skarżący uważa się za adresata tej decyzji i za zobowiązanego do uiszczenia ustalonej tą decyzją opłaty planistycznej. Skarżący nie wystąpił również o dokonanie wykładni treści decyzji w trybie art. 112 § 2 kpa. W świetle treści art. 36 ust. 3 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie może ulegać przy tym wątpliwości, że opłata ta obciąża skarżący [...] S.A. jako osobę prawną, której przysługiwało zbyte prawo wieczystego użytkowania, objętych decyzją działek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2009 r. wniósł [...] S.A. w Katowicach, zarzucając mu naruszenie: – art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c oraz pkt 2 p.p.s.a., w stopniu uzasadniającym nieważność postępowania (art. 183 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), – art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, – art. 7, art. 8--9, art. 77 i art. 128 k.p.a., – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – art. 7 oraz art. 32 Konstytucji. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i zwrot kosztów wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych w art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej cytowana jako p.p.s.a.) i stwierdzając brak przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, Sąd Naczelny uznał, że skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie jej zarzuty były słuszne. Podstawowym i ważącym o rozstrzygnięciu sprawy, był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Należało podzielić wywody skargi kasacyjnej co do tego, że C. W. i W. K. wskazani w osnowie decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie mogli być stroną postępowania administracyjnego a tym samym, nie mogli być adresatami tej decyzji. Jest oczywistym, że adresatem decyzji administracyjnej w tej sprawie powinien być [...] S.A. w K., a nie osoby fizyczne działające "w imieniu" tego podmiotu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezależnie od treści odwołania, powinno z urzędu dostrzec ten błąd, a tymczasem rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. W związku z powyższym zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2003 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] kwietnia 2003 r. były dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co z kolei obligowało Sąd I instancji do stwierdzenia nieważności tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Dlatego zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu, oddalające na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w tej części, jest błędne. Wprawdzie Sąd I instancji dostrzegł wyżej opisaną wadę decyzji, ale zbagatelizował jej znaczenie, wadliwie w tej części uzasadniając orzeczenie. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z uwagi na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., spowoduje wycofanie z obrotu prawnego (ze skutkiem ex tunc) obu decyzji, bez względu na inne zarzuty i ewentualne wady tych decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji, jest najdalej idącym rozstrzygnięciem bowiem jego skutki sięgają daty wydania decyzji (ex tunc). Nie ma więc przy takim rozstrzygnięciu potrzeby rozpoznania innych zarzutów naruszenia przepisów postępowania lub naruszenia prawa materialnego, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. są naruszeniami mniejszej wagi niż to, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Kierując się powyższą zasadą, skoro Sąd kasacyjny uznał, że zaskarżonym wyrokiem został naruszony art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, a skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy w tym zakresie, to rozpoznanie innych zarzutów odnoszących się do prawa materialnego, czy też innych przepisów postępowania, które naruszyły organy, byłoby przedwczesne i niecelowe. Skutkiem uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach (art. 185 § 1 p.p.s.a.), powinno być podjęcie przez ten Sąd rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w stosunku do zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy (art. 190 p.p.s.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.