II SA/Ol 908/08

Dnia 20 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy na rozbudowę stacji paliw oddala skargę Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy G. ustalił "[...]" (dalej zwanej spółką) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "budynku sprzedaży" na działce o nr ewidencyjnym "[...]" i jednocześnie odmówił ustalenia warunków zabudowy na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Organ pierwszej instancji podał, że działka inwestora jest zabudowana istniejącą stacja paliw płynnych. Wniosek dotyczy jej rozbudowy polegającej na budowie nowego budynku stacji paliw, zadaszenia nad dystrybutorami, zadaszonego stanowiska kosmetyki samochodowej, stanowiska tankowania LPG, wymiany dojazdów, dojść, zieleni i infrastruktury technicznej oraz budowy miejsc postojowych. Zabudowa sąsiednich działek pozwala na określenie parametrów nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Nieruchomość ta nie wymaga wyłączenia z produkcji rolnej i wnioskowana inwestycja może być na niej realizowana. Na tym etapie procesu budowlanego inwestor nie jest zobligowany do przedłożenia warunków technicznych inwestycji, lecz jej ogólnych założeń. Analiza architektoniczna nie rozstrzyga zatem o sposobie usytuowania poszczególnych obiektów na działce. W złożonym odwołaniu M.M. zarzucił, że kwestionowaną decyzję wydano z naruszeniem terminów przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej zwanej jako K.p.a. Podniósł, że nieprawidłowo dobrano działki do analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś sama decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zwanej dalej jako u.p.z.p. Dodał, że ustalenia decyzji stoją w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym objęto działki sąsiednie i ograniczają możliwość zabudowy działek odwołującego się. Wskazał, że nie uwzględniono uwag zgłaszanych przez niego, dotyczących faktycznego uzbrojenia działek sąsiednich. Zarzucił ponadto brak uzgodnień z właściwymi organami administracji w zakresie korzystania z dróg publicznych oraz ochrony środowiska, w tym ewentualnego sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Odwołujący się stwierdził, że skoro organ pierwszej instancji nie mógł orzec w kwestii miejsc postojowych, to powinien był przekazać sprawę w tej części organowi właściwemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowo organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), gdyż przepisy tej ustawy nie mają zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy. Nie są to bowiem przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Z treści art. 59 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że tylko tymczasowa, jednorazowa i trwająca do roku zmiana zagospodarowania terenu nie wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wobec powyższego wniosek strony powinien był zostać rozpatrzony także w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla 10 miejsc postojowych. Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołania podkreśliło, że wniosek dotyczy istniejącej spacji paliw, planowane zamierzenie inwestycyjne określone we wniosku nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z akt sprawy wynika ponadto, że uzgodniono planowaną inwestycję z zarządcą dróg. Organ odwoławczy nie odniósł się do pozostałych zarzutów, gdyż - jak stwierdził - w ten sposób mógłby wpłynąć na ostateczny wynik sprawy. W złożonej skardze spółka zarzuciła, że M.M. nie jest stroną postępowania, gdyż decyzja nie narusza jego interesów prawnych. Działka inwestora jest zagospodarowana i użytkowana zgodnie z przeznaczeniem, zaś przedmiotowy wniosek dotyczy wyłącznie unowocześnienia posadowionych na niej obiektów. Błędnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, gdyż powołane w zaskarżonej decyzji przepisy prawa dotyczą inwestycji celu publicznego. Organ ten wyszedł ponadto poza zarzuty podniesione w odwołaniu, co więcej uchylona decyzja nie naruszała obowiązującego prawa. Spółka zarzuciła również, że organ odwoławczy nie wezwał jej na rozprawę, czym naruszył art. 10 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium wywiodło, że odwołujący się jest strona postępowania, gdyż jest właścicielem działek o numerach "[...]", sąsiadujących z nieruchomością skarżącej. Wynik postępowania wszczętego na wniosek spółki dotyczy zatem interesu prawnego odwołującego się. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że stosownie do art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdził również, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego miał prawo i obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć całą sprawę, a nie jedynie skontrolować zarzuty odwołania. Kolegium wskazało ponadto, że nie zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, co nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Kwestionowaną decyzją organ odwoławczy uchylił w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia decyzję Wójta Gminy G., którą m.in. odmówiono ustalenia warunków zabudowy na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Wbrew stanowisku spółki decyzja organu pierwszej instancji nie jest prawidłowa. Spółka ubiegała się o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej między innymi na budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że skoro ta inwestycja, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, nie wymaga pozwolenia na budowę, to art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06 (LEX nr 466373), że określenie rodzaju inwestycji, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, wymaga analizy treści nie tylko art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy, ale również treści art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Z art. 59 ust. 1 wynika ogólna zasada, iż w razie braku planu miejscowego ustalenia warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych (w tym budowie obiektu budowlanego) oraz każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. Zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. od uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zwolnione są roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wykładnia art. 59 ust. 1 u.p.z.p., iż odpowiednie stosowanie tego przepisu do warunków zabudowy powoduje wyłączenie obowiązku uzyskania decyzji ustalającej te warunki w przypadku inwestycji polegających na wykonaniu robót budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, pozostaje w sprzeczności z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten wyraźnie stanowi, że ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Powołany przepis ogranicza więc, w zakresie robót budowlanych, których wykonanie powoduje zmianę zagospodarowania terenu, odpowiednie stosowanie do decyzji o warunkach zabudowy art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Podobny pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2007 r. II OSK 1069/06 (LEX nr 355485). Podnieść ponadto należy, że rozpatrując wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji złożonej z kilku obiektów budowlanych, organ administracji nie może ustalać tych warunków odrębnie dla każdego obiektu. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że niektóre z tych obiektów wymagają pozwolenia na budowę, inne zaś zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisu u.p.z.p. nie zawierają regulacji analogicznej do art. 33 ust. 1 zd. drugie Prawa budowlanego, który w drodze wyjątku, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, dopuszcza wydanie pozwolenia na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów budowlanych, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Należy też zauważyć, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i na tak ustalonym obszarze przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niecelowe byłoby kilkukrotne przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tego samego terenu dla każdego z planowanych obiektów budowlanych w ramach tej samej inwestycji i wydawanie kilku odrębnych decyzji ustalających warunki zabudowy odrębne dla poszczególnych obiektów budowlanych, które mają być usytuowane na tej samej działce. Wskazać również należy, że stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Wyodrębnienie miejsc parkingowych stanowi integralną cześć zagospodarowania terenu. Zatem z tego również względu nieprawidłowe byłoby oddzielenie planowanych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od pozostałej inwestycji. Organ pierwszej instancji powinien był zatem rozpoznać w całości wniosek inwestora i dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., dla całej inwestycji, w tym dla projektowanych miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Wobec powyższego prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Stosownie do art. 89 K.p.a. organ administracji publicznej przeprowadza w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa (§1) lub też gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§2). Żadna z okoliczności wymienionych w powołanym przepisie nie zaistniała w okolicznościach faktycznych sprawy. Ponadto należy zauważyć, ze w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że tylko wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego) oraz wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07, LEX nr 351055 i z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Wyjaśnić również należy, że organ odwoławczy miał nie tylko prawo, ale i obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć na nowo całą sprawę, niezależnie od zarzutów odwołania. Powyższe wynika wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartej w art. 15 K.p.a. Działanie organu drugiej instancji nie ma bowiem charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Błędnie również spółka wywodzi, iż M.M. nie jest stroną kwestionowanego postępowania administracyjnego. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu status strony ustala się zgodnie z art. 28 K.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnić przy tym należy, że interes prawny (obowiązek) ma charakter obiektywny, niezależny od woli podmiotu i wynika z konkretnego przepisu prawa, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Przymiot strony można wywodzić również z przepisów prawa cywilnego. W kwestii określenia osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy podzielić poglądy przyjęty w orzecznictwie, iż stronami w takich sprawach są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, mogą to być także działki, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio. W każdym jednak przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06, LEX nr 355287). W niniejszej sprawie jest bezsporne, że działki, których właścicielem jest M.M. sąsiadują z nieruchomością skarżącej. Znajdują się też w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Nie może więc budzić wątpliwości, że jest on stroną w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), skargę należało oddalić.