VI SA/Wa 2051/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., 5 art. art. 92 ust.1, ust. 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz.874 tekst jednolity, dalej jako t.d.) oraz lp. 1.1. załącznika do t.d., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w części dotyczącej nałożeniu na J. R. (dalej jako skarżący)kary pieniężnej w wysokości 8 000 (osiem tysięcy) złotych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w kwestionowanej części dotyczącej wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...] prowadzonego przez T. C. w dniu [...] marca 2007 r. w S. stwierdzono: 1. wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, 2. wykonywanie transportu drogowego bez licencji, z wyłączeniem taksówek W związku ze stwierdzonymi naruszeniami [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dnia [...] maja 2007 r. - nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8 500 (osiem tysięcy pięćset) złotych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zaskarżył decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego bez licencji, z wyłączeniem taksówek. Podniósł, że pojęcie "zatrudnienia" czy "świadczenia pracy" wykładane są także w innych aktach prawnych oprócz kodeksy pracy np. w art. 109 ustawy Prawo o ruchu drogowym czy art. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W ocenie skarżący znaczenia pojęcia "pracownik", którym posługuje się art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym należy poszukiwać w potocznym rozumieniu tego słowa, gdzie oznacza ono "osobę pracującą, zatrudnioną w zakładzie pracy, wykonującą płatną pracę fizyczną lub umysłową". Definicja powyższa kładzie nacisk na wzajemną wymianę świadczeń - pracy świadczonej przez pracownika i zapłaty za nią. Z kolei każda forma świadczenia pracy, o ile nie narusza przepisów prawa jest dozwolona, Dlatego nadanie pojęciu "pracownik" znaczenia występującego w kodeksie pracy - zdaniem skarżącego - nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. W jej uzasadnieniu wskazał, że zebrany w trakcie postępowania materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy kierowcą T. C. a skarżącym nie została zawarta umowa o pracę. Kierowca wykonywał usługę prowadzenia pojazdu na podstawie umowy zlecenia. Biorąc pod uwagę taki a nie inny sposób ukształtowania łączącego strony stosunku prawnego należało w ocenie organu przyjąć, że przesłanka z art. 4 pkt 4 lit. a t.d. nie została spełniona. Zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Fakt zamieszczenia tej definicji w kodeksie nie pozostaje bez wpływu na ocenę jej znaczenia w polskim systemie prawnym. Kodeksy mają bowiem szczególne miejsce w systemie prawa, co podkreślone zostało w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 1994 r. (K2/94, OTK 1994/2/36): Zdaniem organu skoro ustawa o transporcie drogowym nie zawiera szczególnej definicji pojęcia "pracownik", zastosowanie znajduje definicja zamieszczona w Kodeksie pracy. Taki tok rozumowania potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1976 r. (VI KZP 13/75, OSNKW 1976/7-8/86), w której wyrażono myśl, że w warunkach braku definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub w danej gałęzi prawa należy opierać się na definicji wyartykułowanej w innej specyficznej gałęzi prawa. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnosił o uchylenie w całości decyzji GITD z powodu błędnej wykładni przepisu art. 4 pkt 4 lit a) t.d. wyrażającej się nadaniu pojęciu "pracownik", którym to posługuje się komentowany przepis, znaczenia jakie posiada ono na gruncie prawa pracy, podczas gdy przepisy komentowanej ustawy nie dają podstaw do takiej oceny. W uzasadnieniu skargi skarżący zauważył, że poglądy Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, na które powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji mają walor historyczny. Zwrócił uwagę, że pojecie "pracownika" miewa odmienne znaczenie w definicjach legalnych w aktach rangi ustawowej. Podkreślił także, iż treść przepisów ustawy o transporcie drogowym, pomijając już fakt, iż nie definiuje ona pojęcia pracownik, w żadnym miejscu nie kładzie nacisku na pracowniczą formę zatrudnienia wymaganą przy niezarobkowym przewozie drogowym. Przepisy - Rozdziału 7a ustawy regulujące zagadnienia związane z kierowcami wykonującymi przewóz drogowy (a zatem i transport drogowy i przewóz na potrzeby własne) nie różnicuje ich w zależności od formy prawnej zatrudnienia. Art. 39j ustawy w ustępie 2 mówi, że badania lekarskie kierowców wykonujących przewóz drogowy, zatem konsekwentnie bez rozróżnienia formy zatrudnienia, są wykonywane w zakresie i na zasadach określonych w Kodeksie pracy. Wobec tego – zdaniem skarżącego - pojawia się naturalne pytanie dIaczego, skoro ustawodawcy z bliżej nieznanych względów zależało na pracowniczej formie zatrudnienia, nie przedstawił tego w sposób wyraźny. Nadto – w ocenie skarżącego - zasada prawidłowej legislacji wymaga aby obowiązek, którego wypełnienie obwarowane jest sankcją został wyrażony w przepisach prawa w sposób precyzyjny i wolny od wątpliwości interpretacyjnych, w sposób zrozumiały dla przeciętnego obywatela - odbiorcy normy prawnej W odpowiedzi na skargę GITD wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości poddając kontroli decyzje wydane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę od uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, iż wykonywany w dniu [...] marca 2007 r. przejazd pojazdem marki [...], prowadzonym przez T. C., będącym własnością J. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "J." nie spełniał przesłanek niezarobkowego przewozu na potrzeby własne określonych w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i z tego tytułu obciążyły skarżącego m. in. karą pieniężną w wysokości 8 000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zgodnie z treścią powołanego przepisu niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, i wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione, albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Zatem dla uznania przewozu za przejazd na potrzeby własne konieczne jest łączne spełnienie wszystkich wskazanych powyżej przesłanek. W niniejszej sprawie stan faktyczny ustalony przez organ nie jest kwestionowany przez skarżącego. Istotę sporu stanowi zatem wyjaśnienie, czy w zaistniałych okolicznościach prowadzenie pojazdu przez kierowcę zatrudnionego na podstawie umowy cywilnoprawnej wypełnia dyspozycję art. 4 ust. 4 pkt a powołanej ustawy, tj. prowadzenia pojazdu przez pracownika przedsiębiorcy, a co za tym idzie pozwala na przyjęcie, iż wykonywany w dniu [...] marca 2007 r. przewóz spełniał wszystkie warunki dla uznania go za niezarobkowy przewóz na potrzeby własne. Organ odwoławczy definiując pojęcie pracownika odwołał się do definicji zawartej w art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, zgodnie z którą pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Tym samym, zdaniem organu, zatrudnienie kierowcy T. C. na podstawie umowy zlecenia, a więc umowy cywilnoprawnej, nie pozwala na przyjęcie, iż był on pracownikiem skarżącego, a przewóz stanowił przewóz na potrzeby własne. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy w ustawie o transporcie drogowym brak jest definicji pracownika organ prawidłowo odwołał się do legalnej definicji pojęcia pracownika zawartej w kodeksie pracy, czyli w specyficznej dla tego pojęcia gałęzi prawa. W orzeczeniu z dnia 9 czerwca 1976 r. (sygn. akt VI KZP 13/75/OSNKW 1976/7-8/86) Sąd Najwyższy wskazał wprost, że gdy brak definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa, a jest ono zdefiniowane w innej specyficznej gałęzi prawa, to sąd powinien oprzeć się na takiej właśnie legalnej definicji. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. (K 2/94; OTK 1994/2/36) podkreślił, iż kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Jest niesporne, że zarówno aksjologia, jak i technika tworzenia prawa traktuje kodeksy w sposób szczególny. Również Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 15 stycznia 1993 r. (III ARN 89/32, POP 1393/4/70) wyraził pogląd, że "uznaną regułą wykładni jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca słowa lub pojęcia (terminy) definiuje w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne". W ocenie Sądu powyższe poglądy, wbrew zarzutom skargi nie mają waloru jedynie historycznego i w pełni zasługują na aprobatę, także w sytuacji zwiększonej ilości uchwalonych aktów prawnych. W orzeczeniu z dnia 30 listopada 2006 r. (sygn. akt I OSK 78/06) NSA przyjął, że gdyby ustawodawca uznał za możliwe posługiwanie się terminem "pracownik" w innym niż kodeksowe znaczenie, to niewątpliwie w ustawie o transporcie drogowym zawarłby odmienną definicję tego pojęcia. Jednocześnie wskazać należy, że taka interpretacja przepisu jaką dokonały organ jest w ocenie Sądu zgodna z celem tej regulacji prawnej. Tak precyzyjne określenie warunków jakim ma odpowiadać przewóz na potrzeby własne miało na celu z jednej strony opisanie sytuacji, w której przedsiębiorca realizuje przewóz nieodpłatnie na własne potrzeby, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności, nie wykonując go w celach zarobkowych i dlatego nie musi ubiegać się o licencję na wykonywanie transportu drogowego, z drugiej natomiast zapobiec sytuacjom, gdy przedsiębiorca pod pozorem wykonywania przewozów na potrzeby własne w rzeczywistości świadczy usługi transportowe. Tym samym przyjąć należy, iż również na przedsiębiorcy, który bez konieczności uzyskiwania licencji może przewozić wyprodukowane, wynajęte, wydzierżawione czy też przez siebie zakupione towary - ciąży obowiązek szczególnego przestrzegania warunków jakimi ustawodawca obwarował wykonywanie przewozów na potrzeby własne. Wbrew zarzutom skargi obowiązki te – zdaniem Sądu – zostały skonstruowane w sposób precyzyjny i zrozumiały. I nie stanowią one w żadnym wypadku ograniczenia działalności gospodarczej. Wskazać także trzeba, iż w innych przepisach zawartych w ustawie o transporcie drogowym ustawodawca posługuje się pojęciami szerszymi, tj. zatrudnieni kierowcy, zatrudnione osoby, co jednoznacznie wskazuje na zamierzone użycie w art. 4 pkt 4 p.p.k.t. a pojęcia "pracownik". Ten rodzaj przewozu drogowego korzysta z przywileju braku obowiązku posiadania licencji, a zatem warunki jego wykonywania muszą być ściśle określone, a następnie przestrzegane. Przedsiębiorca ma prawo dowolnie kształtować politykę zatrudnienia i nie jest ograniczony w wyborze formy tegoż zatrudnienia, lecz jeżeli chce skorzystać z przywilejów jakie przewidział ustawodawca na potrzeby wykonywania przewozu na potrzeby własne, musi się zastosować do warunków postawionych dla tego rodzaju przejazdu. Gdyby ustawodawca chciał dopuścić do wykonywania tego przewozu nie tylko przez pracowników przedsiębiorcy, to zapewne użyłby sformułowań wykorzystywanych w innych przepisach ustawy. To, że ustawodawca zabiegu takiego nie dokonał, nie może być uznane za przypadkowe i obojętne w procesie wykładni prawa. Na podkreślenie zasługuje, że zastosowana przez organ wykładnia przepisu art. 4 pkt 4 t.d., a konkretnie użytego w nim pojęcia "pracownik" została w całej rozciągłości zaaprobowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach (por. np. orzeczenie z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 78/06, orzeczenie z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 141/06, orzeczenie z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1701/06). Reasumując, wobec niekwestionowania przez skarżącego, iż kierowca wykonujący kontrolowany przejazd nie był zatrudniony na umowę o pracę lecz na umowę zlecenia, uznać należy, iż prawidłowo nałożono na niego karę pieniężną w wysokości 8 000 zł. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, transportem drogowym jest również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 tegoż artykułu. Konsekwencją powyższego jest wymóg - zgodny z art. 5 cyt. ustawy - posiadania licencji. Zaś sankcją za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji jest zgodnie z lp. 1.1.1. załącznika do ww. ustawy kara pieniężna w wysokości 8 000 zł. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia.