II SA/Ke 768/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi H. L. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr działki 792/2 o powierzchni 2,3472 ha położonej w miejscowości K., gmina S., stanowiącej własność wnioskodawców H. L. i L. S., na działki oznaczone numerami: 729/9 o pow. 0,0420 ha, 729/10 o pow. 0,0043 ha, 729/11 o pow. 0,0860 ha, 729/12 o pow. 0,1150 ha, 729/13 o pow. 0,1148 ha, 729/14 o pow. 0,1086 ha, 729/15 o pow. 0,0 423 ha, 729/16 o pow. 0,0926 ha, 729/17 o pow. 0,0902 ha, 729/18 o pow. 0,0 901 ha, 729/19 o pow. 0,0 903 ha, 729/20 o pow. 0,0904 ha, 729/21 o pow. 0,0905 ha, 729/22 o pow. 0,1198 ha, 729/23 o pow. 0,1159 ha, 729/24 o pow. 0,0465 ha, 729/25 o pow. 0,1607 ha i 729/26 o pow. 0,8472 ha. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia [...] nieruchomość położona we wsi Kowala, oznaczona numerem działki 729/2 przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe, jak również pod drogi wewnętrzne i drogi publiczne - gminne. Następnie organ wyjaśnił, że Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr 729/2 o pow. 2,3472 ha położonej w miejscowości K., gmina S., na działki oznaczone numerami od 729/9 do 729/26. Po wykonaniu mapy sytuacyjnej z projektem podziału i jej zaewidencjonowaniu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, H. L. i L. S wystąpiły z wnioskiem do Wójta Gminy o wydanie decyzji zatwierdzającej podział w trybie art. 93 ust. 1 i 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o wypłacenie odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne, zgodnie z art. 98 ust. 3 tej ustawy. Wydając wspomnianą wyżej decyzję z dnia 23 lipca 2008 r. organ I instancji przesłał stronom również opinię Kierownika Referatu A. W., dotyczącą podziału działki nr 729/2, którą skarżące uznały za decyzję odmawiającą wypłaty odszkodowania za wydzielone drogi gminne, mające przejść na własność gminy na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po dokonaniu takich ustaleń organ II instancji przytoczył treść przepisów art. 93 ust. 1 i 2 oraz 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela ,przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Interpretując te przepisy organ II instancji wyjaśnił, że przejście części nieruchomości na własność gminy następuje z mocy prawa i jest jedynie skutkiem prawnym ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela. Rozstrzygnięcie tej decyzji powinno więc w każdym przypadku przesądzać o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek, a nie obejmuje ono kwestii przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego działki gruntu wydzielonej pod drogi publiczne. W decyzji takiej może być zamieszczona klauzula o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod poszerzenie drogi, ale ma ona wyłącznie charakter informacyjny, a nie przesądzający o przejściu własności tej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc przytoczone przepisy do rozstrzyganej sprawy SKO uznało, że tylko odnośnie działek oznaczonych numerami 729/10 i 729/24 należy uznać, iż zostały wydzielone pod drogi publiczne – gminne oznaczone na planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1KDd. Zgodnie z planem taki zapis oznacza bowiem teren projektowanych i istniejących dróg publicznych gminnych – droga dojazdowa klasy D, jednojezdniowa o szerokości jezdni minimum 6,0 m, chodnik dwustronny o szerokości minimum 2,0 m, szerokość w liniach rozgraniczających minimum 12,0 m. Według załącznika graficznego do planu zagospodarowania przestrzennego, część działki nr 729/2 przeznaczona jest pod część ulic lokalnych oznaczonych symbolem 1 KDw oznaczającym drogi wewnętrzne, które nie zostały zaliczone do jakiejkolwiek z kategorii dróg, o jakich mowa w ustawie o drogach publicznych. Wskazane okoliczności wywołują co do działek nr 729/10 o pow. 0,0043 ha i 729/24 o pow. 0,0465 ha skutek prawny określony w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ewentualny spór co do przejścia z mocy prawa własności tych działek na własność gminy ma charakter cywilnoprawny i nie może być rozstrzygany w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do kwestii odszkodowania za działki przejęte pod drogę publiczną SKO wyjaśniło, że nie podlega ona rozstrzygnięciu w toku postępowania o podział nieruchomości, jest to bowiem sprawa odrębna. Warunkiem podjęcia rokowań pomiędzy zainteresowanymi stronami, bądź wystąpienia o odszkodowanie jest uzyskanie przez decyzję podziałową waloru ostateczności. Na koniec organ II instancji uznał, że spełnione zostały w sprawie przesłanki uzasadniające zatwierdzenie przedmiotowego podziału, gdyż jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego co do przeznaczenia terenu, na którym są położone działki przeznaczone do podziału jak i co do możliwości zagospodarowania wydzielonych działek, a ponadto powstałe w wyniku podziału działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Fakt zgodności podziału z ustaleniami planu został ponadto stwierdzony postanowieniem Wójta Gminy z dnia [...]. W skardze na tę decyzję H. L. i L. S wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżące zarzuciły naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że nie zawierała rozstrzygnięcia o całości zgłoszonego żądania, 2. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mimo przeznaczenia wydzielonych działek nr 729/10 i 729/24 pod drogi publiczne, 3. art. 107 kpa poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, które jednoznacznie nie wyjaśnia sytuacji prawnej działek przeznaczonych pod drogi publicznej, a tym samym nie rozstrzyga o zarzutach odwołania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości powinna wskazywać przeznaczenie nowo wydzielonych działek pod drogę publiczną. Choć bowiem klauzula taka ma charakter informacyjny i nie rozstrzyga o przeniesieniu prawa, to jest niezbędna dla wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości, stanowi informację dla dotychczasowego właściciela o odjęciu z mocy prawa własności działek przeznaczonych pod drogę publiczną, jest podstawą ujawnienia tego faktu w księgach wieczystych oraz daje uprawnienie do ubiegania się o odszkodowanie za odjęcie prawa własności. Nierozstrzygnięcie o całości żądania dotyczyło braku potwierdzenia, że część działki wydzielona pod drogę gminną stała się własnością gminy, choć skarżące w swym wniosku wskazały jako jedną z podstaw ich żądania także przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W piśmie z dnia 14 stycznia 2009 r. skarżące wyjaśniły dodatkowo, że nie zgłaszały w tej sprawie wniosku o odszkodowanie, ale o jednoznaczne wyjaśnienie stanu prawnego działek, aby uniknąć sporu co do własności przy ewentualnych rokowaniach w sprawie odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym i nie był kwestionowany przez skarżące. Zarzuty skargi po ich uściśleniu w piśmie z dnia 14 stycznia 2009 r. sprowadzały się do twierdzenia, że utrzymana w mocy decyzja organu I instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu, zdaniem skarżących, z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przytaczanej dalej jako ugn (Dz. U. Nr 261/04 poz. 2603 ze zm.), nie zawierała klauzuli potwierdzającej przeznaczenie części z podzielonej działki nr 729/2 pod drogi publiczne oraz wynikły z tego fakt przejścia tych części na własność gminy. Z takim twierdzeniem nie można się zgodzić. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją zakreślonym wnioskiem stron z dnia [...] było wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej numerem 729/2 położonej we wsi K. w trybie art. 93 ust. 1, 98 ust. 1 ugn. Podstawa prawna decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości znajduje się w przepisach Działu III Rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 97 ust. 1 i 1a tej ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Do wniosku należy dołączyć następujące dokumenty: 1) stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości; 2) wypis z katastru nieruchomości i kopię mapy katastralnej obejmującej nieruchomość podlegającą podziałowi; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2 ugn; 3a) pozwolenie, o którym mowa w art. 96 ust. 1a ugn, w przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków; 4) wstępny projekt podziału, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 ugn; 5) protokół z przyjęcia granic nieruchomości; 6) wykaz zmian gruntowych; 7) wykaz synchronizacyjny, jeżeli oznaczenie działek gruntu w katastrze nieruchomości jest inne niż w księdze wieczystej; 8) mapę z projektem podziału. Według art. 98 ust. 1 zd. 1 ugn, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Do wniosku H. L. i L. S o zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości zostały dołączone wszystkie wymagane w przypadku takiej nieruchomości dokumenty. Były to: protokół badania ksiąg wieczystych stwierdzający tytuł prawny wnioskodawczyń do przedmiotowej nieruchomości, wstępny projekt podziału wraz z postanowieniem Wójta Gminy opiniującym go pozytywnie, protokół przyjęcia granic przedmiotowej nieruchomości, wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących dzielonej nieruchomości oraz mapa sytuacyjna z projektem podziału. Pozostałe wymienione w art. 97 ust. 1 dokumenty nie mogły być dołączone, ponieważ dla nieruchomości objętej podziałem został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (co eliminowało możliwość i potrzebę wydania dla tej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), którego wypis i wyrys zostały dołączone do akt. Ponadto nieruchomość ta nie jest wpisana do rejestru zabytków, ani też ewidencja gruntów, w której ta nieruchomość jest ujawniona, nie została dotychczas przekształcona w kataster nieruchomości. Ponieważ również pozostałe przesłanki warunkujące możliwość zatwierdzenia wnioskowanego podziału nieruchomości określone w art. 93 ust. 1 i 2 ugn, zostały spełnione, organ I instancji miał podstawy do zatwierdzenia tego podziału, a organ II instancji do utrzymania tej decyzji w mocy. Odnosząc się do żądania skarżących, zasygnalizowanego jedynie we wniosku i w odwołaniu, a wyraźnie sformułowanego dopiero w skardze, należy zauważyć, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw do zamieszczania w sentencji decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, klauzuli potwierdzającej fakt przejścia nieruchomości wydzielonych pod publiczne drogi gminne, na własność gminy. Podstawą do zawarcia takiego postanowienia nie jest w szczególności art. 98 ust. 1 ugn. Przejście prawa własności takiej nieruchomości nie dokonuje się bowiem z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa, a ściślej z mocy właśnie art. 98 ust. 1 ugn. Skutek ten następuje z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna. Prezentowany pogląd jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2006 r., I OSK 276/05, LEX nr 299525, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 728/07, LEX nr 355435) i Sąd w niniejszym składzie również go podziela. Zdaniem Sądu wskazane przepisy nie dają również podstawy do zamieszczania w rozstrzygnięciu decyzji podziałowej klauzuli określającej przeznaczenie wydzielonych pod drogę publiczną działek. Nie ma również podstaw do zamieszczania takiego projektowanego przeznaczenia na mapie podziałowej i w wykazie zmian gruntowych. Dokumenty te bowiem, również w części określającej stan nowy, muszą wskazywać aktualne, a nie przyszłe przeznaczenie wydzielonych działek. Planowane przeznaczenie wynika natomiast z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który determinuje zarówno samą możliwość zatwierdzenia podziału (art. 93 ust. 1 zd. 1 ugn), jak i uściśla przeznaczenie wydzielonych działek. Z tego planu więc, a nie z decyzji podziałowej wynika również, które z wydzielonych w wyniku decyzji podziałowej działek położone są na terenie przeznaczonym pod drogi gminne, co z mocy art. 98 ust. 1 ugn pociąga za sobą skutek w tym przepisie określony (tj. przejście działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne), a w dalszej konsekwencji skutki określone w art. 98 ust. 2 i 3 ugn (tj. obowiązek złożenia przez właściwy organ wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne ("właściwy organ składa wniosek...") oraz powstanie roszczenia byłego właściciela nieruchomości wydzielonej pod drogą publiczną skierowanego do właściwego organu, o wypłatę odszkodowania uzgodnionego lub ustalonego według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z dołączonego do akt sprawy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] wynika, że nieruchomość położona we wsi K., oznaczona numerem działki 729/2 przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe, jak również pod drogi wewnętrzne i drogi publiczne - gminne. Z porównania wyrysu z tego planu z mapą podziałową wynika natomiast niewątpliwie, że wydzielone działki nr 729/10 i 729/24 położone są na terenie oznaczonym symbolem 1KDd zdefiniowanym w części opisowej planu jako teren istniejących i projektowanych dróg publicznych gminnych. Skoro tak, to stanowisko organu II instancji, że te dwie działki z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział, przeszły na własność Gminy znajduje oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Należy dodać, że wbrew zarzutom skargi, w uzasadnieniu decyzji SKO znalazło się jednoznaczne stwierdzenie co do przeznaczenia wskazanych działek pod drogi gminne. Gdyby mimo to powstał spór co do położenia, powierzchni czy przeznaczenia tych działek, to jego rozstrzygnięcie mogłoby nastąpić w odpowiednim postępowaniu przed sądem powszechnym. Tak też należy odczytywać zasadne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do cywilnoprawnego charakteru ewentualnego sporu co do przejścia własności wskazanych działek z mocy prawa na własność gminy. Odnośnie drugiego żądania zawartego we wniosku stron, dotyczącego wypłacenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne, należy zauważyć, że skarżące w piśmie z dnia 14 stycznia 2009 r. skierowanym do Sądu uściśliły, iż nie zgłaszały wniosku o odszkodowanie, co należy odczytywać jako wyjaśnienie, że w niniejszym postępowaniu nie domagały się ustalenia i wypłaty tego odszkodowania. Taki wniosek jest zgodny z oceną organu II instancji, gdyż istotnie kwestia odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne jest odrębną sprawą administracyjną i nie podlega rozstrzygnięciu w toku postępowania o podział nieruchomości. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).