I SA/Wa 1571/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącej K. S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. I SA/Wa 1571/08 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt I S.A./Wa 1670/07 oddalił skargę K. S. na decyzję Ministra Budownictwa z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości. Sąd w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Umową kupna sprzedaży z 14 grudnia 1976 r. (Rep.[...]) zawartą w formie aktu notarialnego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) nieruchomość położona w P. w obrębie U., stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni [...] ha i będąca własnością K. S. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa – Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w P. z przeznaczeniem na wysypisko nieczystości stałych. K. S. wystąpiła w 1991 r. o zwrot opisanej nieruchomości. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z [...] stycznia 1992 r. nr [...] orzekł w punkcie I decyzji o zwrocie tej nieruchomości, a w punkcie II decyzji zobowiązał K. S. do zwrotu kwoty [...] zł stanowiącej zwaloryzowaną cenę nieruchomości, ustaloną w akcie notarialnym z 14 grudnia 1976 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] września 1992 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w punkcie I, uchylił natomiast punkt II decyzji i orzekł, że K. S. nie jest zobowiązana do zwrotu zwaloryzowanej ceny nieruchomości opisanej w umowie sprzedaży z 14 grudnia 1976 r. z uwagi na zmniejszenie wartości nieruchomości w takim stopniu, że kwota podlegająca zwrotowi ulega redukcji. Minister Budownictwa decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 1992 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] stycznia 1992 r. o zwrocie nieruchomości. Minister wskazał, że będące przedmiotem kontroli decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie z art. 69 ust. 1 tej ustawy nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Artykuł 69 ust. 2 ustawy stanowi natomiast, że decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na rzecz których dokonano wywłaszczenia, a osobą na rzecz której następuje zwrot. Według organu nadzoru przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na ściśle określony cel wywłaszczenia i nie stała się zbędna w rozumieniu art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z § 5 umowy sprzedaży z 14 grudnia 1976 r. nieruchomość była nabyta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem dla Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w P. w celu utworzenia ulepszonego wysypiska w U. zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Powiatowego w P. z [...] lipca 1974 r., zatwierdzającą plan w tym zakresie. Od 1976 r. funkcjonowało wysypisko śmieci. Wprawdzie było ono od 1980 r. nieczynne, jednakże nie można uznać, że wysypisko aczkolwiek nieużytkowane, przestało istnieć. Według organu nadzoru nie można uznać zaistnienia zbędności przedmiotowej nieruchomości, co wskazuje że jej zwrot nastąpił z rażącym naruszeniem art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Budownictwa decyzją z [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2007 r. Minister podzielił stanowisko, iż kwestionowane w postępowaniu nadzorczym decyzje rażąco naruszają art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Kryterium decydującym o zwrocie jest to, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie można mówić o zbędności, gdy po wywłaszczeniu nieruchomość została wykorzystana i zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Zmiana przeznaczenia nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji, zgodnie z celem wywłaszczenia oznacza, że obowiązek jej zwrotu wygasł w związku z tym, że cel wywłaszczenia został osiągnięty. Sporna nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem nabycia, a jeżeli nawet później przestano ją wykorzystywać na wysypisko, to ta okoliczność nie stanowi o zbędności w rozumieniu art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ nadzoru uznał, że obie kwestionowane w postępowaniu nadzorczym decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z [...] sierpnia 2007 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. S. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1670/07 oddalił skargę. Sąd wskazał m.in, że nie podziela zarzutu naruszenia przez organ orzekający art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] stycznia 1992 r. rażąco narusza przepis art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Rażące naruszenie tego przepisu polega, według organu nadzoru, na przyjęciu, że nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Stosownie do art. 69 ust. 1 tej ustawy nieruchomość lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na temat przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia w sytuacji, gdy cel ten został zrealizowany wykładnia art. 69 ust. 1 ustawy była zawsze jednolita i nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Sąd wskazał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z okresu obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Za nieuzasadnione Sąd uznał twierdzenie skarżącej, że w okresie obowiązywania tej ustawy i w dacie wydawania kwestionowanej decyzji o zwrocie nieruchomości istniała różna wykładnia pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia. W przypadku wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia i zgodnie z celem wywłaszczenia nie było żadnych wątpliwości interpretacyjnych pojęcia zbędności nieruchomości i wykładnia prawa na temat była jednolita. Cel nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości precyzował § 5 umowy nabycia, zgodnie z którym nabycie nieruchomości nastąpiło w celu utworzenia ulepszonego wysypiska. Nie jest też sporne, bo okoliczność ta została przyznana przez skarżącą, że w okresie od końca 1976 r. do 1980 r. na przedmiotowej nieruchomości znajdowało się wysypisko śmieci. Okoliczność wykorzystania tego terenu na cel wywłaszczenia potwierdzają również znajdujące się w aktach sprawy opinie i ekspertyzy rzeczoznawców. Wywłaszczony teren przestał być wykorzystywany na wysypisko w 1980 r. Zatem bezspornie nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia i dlatego organ wydający kwestionowaną decyzję o zwrocie nieruchomości dopuścił się rażącego naruszenia prawa przez przyjęcie zaistnienia przesłanki zbędności z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, warunkującej orzeczenie o zwrocie wywłaszczonego gruntu. Reprezentowana przez adwokata K. S. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy organ naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 października 2008 r. sygn. akt I OSK 486/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 stycznia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji uznał, że zasadne są zarzuty skargi co do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tego względu, że Wojewódzki Sąd skargę oddalił, choć istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym na celu wzruszenie decyzji ostatecznej. Stanowi zatem wyjątek od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego od początku, bo taki jest skutek stwierdzenia nieważności, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostanie wykazana przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a. Artykuł 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zezwala na stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, a jedyną negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności jest zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce tylko wtedy, gdy taka przesłanka zostanie bez wątpienia wykazana. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w zestawieniu z jednoznacznie brzmiącym, niebudzącym wątpliwości, przepisem decyzja wydana na jego podstawie "razi" w sposób oczywisty, to jest tak, że nie może się ona ostać w obrocie jako obrażająca prawo. Taka jasność co do oczywistości naruszenia prawa nie występuje jednak w sytuacji, gdy przepis jest na tyle nieostry lub ocenny, że wymaga dla jego zrozumienia stosowania wykładni. W takim przypadku rażące naruszenie prawa jest już o tyle wątpliwe, że w zderzeniu z zasadą trwałości decyzji ostatecznych pierwszeństwo należy przyznać tej zasadzie. W niniejszej sprawie ocenie podlegały decyzje o zwrocie nieruchomości, wydane na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten jako przesłankę zwrotu ustanawiał zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, przy czym w odróżnieniu od obecnie obowiązującego art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) definicji zbędności nie określał. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, jako przesłanka zwrotu, została dopiero wyjaśniona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wykładał i interpretował rozumienie tego przepisu dla potrzeb prowadzonych przez organy postępowań o zwrot nieruchomości. W takiej sytuacji trudno jest mówić o rażącym naruszeniu prawa przez decyzje o zwrocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na orzecznictwo z lat już po wydaniu decyzji o zwrocie. Nie można zatem zarzucić organom orzekającym o zwrocie rażącego naruszenia prawa, którego rozumienie ustalone zostało po dacie wydania decyzji o zwrocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był zatem uchylić zaskarżone decyzje, bowiem nie można mówić, że decyzje rażąco naruszały prawo wobec wyjaśnienia pojęcia "zbędności" dopiero w orzecznictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Rozpoznając ponownie sprawę Sąd uznał skargę za zasadną. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, co wynika ze związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku jej ponownego rozpatrzenia uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA lub po wydaniu orzeczenia przez NSA zmieni się stan prawny. Rozpoznając ponownie skargę K. S. Sąd stwierdza, że nie zachodzą okoliczności wyłączające związanie przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r. odnoszącą się do oceny prawnej przedstawionej w tym wyroku. Sąd drugiej instancji wskazał przede wszystkim, że art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie był przepisem jasnym i jego stosowanie właśnie ze względu na jego "nieostrość" wymagało wykładni, a w takim przypadku nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Sąd rozpoznający ponownie tę sprawę pogląd ten podziela. Powołany przepis nie określał przesłanek zbędności, które zostały wyjaśnione dopiero w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że decyzje o zwrocie nieruchomości wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.