I OSK 505/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I. G. i G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 643-647/08 w sprawie ze skarg F. S., G. B., J. P., A. Ś.i I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia[...] maja 2008 r. nr[...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 643-647/08 oddalił skargi G. B., F. S., J. P., A. S. i I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2008 r. nr S.K.O. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: W dniu [...] sierpnia 2008 r. G. B., F. S., J. P. i A.S. wystąpili do Wojewody Ł. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez "Burmistrza R.", zatwierdzających podział działek nr [...],[...],[...] i [...], położonych w miejscowości S. W uzasadnieniu podnieśli, że wymienione działki miały stanowić tzw. przewiązkę, to jest drogę gminną, łączącą ulice F. i D. Z uwagi na to, że wspomniana droga nie została przez Gminę R. urządzona, ponadto Gmina za działki powyższe nie zapłaciła, winny one zostać zwrócone właścicielom. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2007 r., powyższy wniosek został przekazany do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł., które po ustaleniu, iż wskazane przez wnioskodawców działki były przedmiotem różnych postępowań podziałowych, zakończonych różnymi decyzjami ostatecznymi Wójta Gminy R., wszczęło postępowanie w sprawach, w których wnioskodawcy, z uwagi na służące im prawo własności do podlegających podziałowi nieruchomości, byli stronami (zakończonych decyzjami Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1998 r. nr [...], z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...], natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr S.K.O. [...] odmówiło na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], zatwierdzającej na wniosek Z. B. podział nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...], której stan prawny uregulowany był w księdze wieczystej Kw nr [...] na działki oznaczone numerami [...] i [...]. Kolegium stwierdziło bowiem, że żadnemu z wnioskodawców nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym ani też w postępowaniu zwykłym dotyczącym podziału przedmiotowej nieruchomości. Nie posiadają oni interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, by domagać się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, dotyczącego decyzji wydanej w postępowaniu podziałowym odnoszącej się do nieruchomości, w stosunku do której nie przysługuje im i nie przysługiwał w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia żaden tytuł prawny. Wspomniane osoby pozostawały bowiem jedynie właścicielami nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr S.K.O. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. nr S.K.O. [...], podzielając uprzednio wyrażone stanowisko, iż żaden z wnioskodawców nie posiada interesu prawnego, by domagać się wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, stanowiącej własność Z. B. Organ nadzoru podniósł nadto, iż nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania niważnościowego z urzędu. Na powyższą decyzję skargę złożyli F. S., G. B., J. P., A. S. oraz I.G., podnosząc zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że dokonane przez Wójta Gminy R. podziały nieruchomości doprowadziły do takiej lokalizacji drogi, która ingeruje w ich prawo własności, pozbawiając ich części nieruchomości. Skarżący zarzucili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprawdziło czy podział działek był możliwy w dacie wydania decyzji przez organ gminy "z przyczyn planistycznych i ze względu na zasadę równości stron wobec prawa" i podnieśli, że nierozpoznanie sprawy merytorycznie nie pozwoliło na należytą ocenę ich interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o odrzucenie powyższych skarg, a w przypadku gdyby wniosek ten nie został uwzględniony o ich oddalenie. Kolegium wskazało, że I. G. nie była wnioskodawczynią ani stroną w postępowaniu nieważnościowym, zatem jej skarga jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Wnosząc alternatywnie o oddalenie skarg Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wymienionym na wstępie wyrokiem oddalił skargi G. B., F. S., J. P., A. S. i I. G. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę zarzutu niedopuszczalności skarg Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, Prokurator Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oceny legitymacji skargowej podmiotu, wnoszącego skargę we własnym imieniu, nie należy zatem utożsamiać z kwestią dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Fakt, że strona danego postępowania administracyjnego nie wniosła wcześniej środka odwoławczego, nie oznacza, że nie może zaskarżyć ostatecznej decyzji organu, wydanej w następstwie rozpoznania środka odwoławczego, złożonego przez inny podmiot, będący stroną tego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 107/07, niepubl., dostępny Lex nr 3347009). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skargi I. G., A. S., G. B. i F. S. są dopuszczalne, a zawarty w skardze wniosek o ich odrzucenie uznał za niezasadny. Odnosząc się natomiast do problemu legitymacji skargowej I. G., Sąd podzielił pogląd, iż nie posiada ona interesu prawnego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, rozumianego jako istnienie związku między sferą jej indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem. Odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości należącej do osoby trzeciej, do której skarżącej nie przysługuje żaden tytuł prawny, nie oddziałuje w żaden sposób na sferę uprawnień czy obowiązków skarżącej. Skarga może dotyczyć tylko "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. W tej płaszczyźnie więc interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter materialnoprawny, jest on oparty na normach administracyjnego prawa materialnego. W odniesieniu do zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, nie został wskazany żaden przepis prawa materialnego, z którego można byłoby wywodzić uprawienie lub obowiązek skarżącej, pozostający w związku z treścią kontestowanej decyzji. W kwestii zasadności skarg A. S., G. B., J. P. i F. S., Sąd uznał, że brak jest uzasadnienia dla podniesionych w nich zarzutów, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału, nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, zarówno w postępowaniu tzw. zwykłym, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych. Z przepisu art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że o tym w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2001 r., sygn. akt II/Gd 941/99, ONSA 2002, nr 4, poz. 155; z dnia 17 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002, nr 2/69; z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt I SA 2515/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, Lex nr 159259, z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1710/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, Lex nr 82813). Oznacza to, że żadnemu z autorów wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu podziałowym, dotyczącym nieruchomości, stanowiącej własność Z. B., nie mają zatem również legitymacji do domagania się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. Wobec tego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawił wątpliwości co do braku po stronie skarżących interesu prawnego Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 9 oraz 28 k.p.a. w zw. z art. 97 i 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., przy czym skargę I. G. z uwagi na brak interesu prawnego do jej wniesienia (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Od powyższego wyroku skarżący I. G. i G. B. wnieśli skargi kasacyjne zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ poprzez brak stwierdzenia naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postaci art. 28 poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ poprzez brak stwierdzenia naruszenia przepisów art. 93 ust. 3 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami, – art. 50 § 1 poprzez błędną wykładnię. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący byli właścicielami działek o numerach [...] oraz [...], wszystkie zaś ww. działki utworzyły tzw. przewiązkę, to jest pas ziemi, który łączy ulicę F. i D. i miał być przeznaczony na drogę publiczną, która do dnia dzisiejszego nie została w tym miejscu wykonana, nadto zgodnie z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego na tym terenie, w tym miejscu nie przewiduje się drogi publicznej łączącej ulicę F. z D., taka droga, równoległa do przewiązki jest planowana w innym miejscu. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej dotyczącej działki [...], podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem. Podział, w wyniku którego powstała działka [...], dotyczył działki [...], która miała dostęp do drogi publicznej, wyłącznie przeznaczona na drogę publiczną działka [...] nie miała dostępu do drogi publicznej. Pozostałe działki, z których wydzielono pas ziemi na drogę łączącą ulicę F. z ulicą D. miały dostęp do dróg publicznych w postaci tych właśnie ulic i nie było podstaw do tego aby wydzielać z nich jakiekolwiek działki na drogę publiczną. Wydzielenie działki [...] na drogę publiczną było w tej sytuacji bezprzedmiotowe i mogło mieć na celu wyłącznie ułatwienie dalszego podziału działki [...], jednakże kosztem działek sąsiadujących. Wobec powyższego doszło zdaniem skarżących do naruszenia przepisu art. 93 ust. 1, a zatem istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, w tym również z urzędu, a zatem skarga powinna ulec uwzględnieniu. Zauważono także, że zarówno na podstawie przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. jak i 28 k.p.a. za stronę jest uznawana osoba, która ma interes prawny w wystąpieniu z określoną skargą lub prowadzeniu określonego postępowania. Przepisem materialnoprawnym uprawniającym skarżących do udziału w postępowaniu jest przepis art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że w postępowaniu o podział działki, w wyniku którego powstanie działka, która nie ma dostępu do drogi publicznej muszą uczestniczyć właściciele działek, przez które taki dostęp może być uzyskany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne złożone w sprawie niniejszej nie mają usprawiedliwionych podstaw, wszystkie podniesione przez skarżących zarzuty uznane być musiały za bezskuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo stwierdził, że F. S., G. B., J. P. i A. S., nie będąc właścicielami podlegającej podziałowi nieruchomości położonej w S., działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...], uregulowana w księdze wieczystej Kw nr [...], nie mieli w postępowaniu podziałowym praw strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a także nie mogą żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...]. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego, lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powszechnie przyjęte jest zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Jeżeli osoba żądająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może wykazać się tak rozumianym interesem prawnym, to organ powinien odmówić wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji oceniając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2008 r. wydaną w oparciu o wskazany przepis podzielił stanowisko organu, że osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału (okoliczność w sprawie bezsporna) nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Sąd stwierdził przy tym, że z przepisu art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość decyduje jej właściciel, jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które to stanowisko, odwołujące się do orzecznictwa sądowego, należało w pełni podzielić. Nie kwestionując powyższego poglądu skarżący kasacyjnie zarzucili, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ poprzez brak stwierdzenia naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia przepisów art. 93 ust. 3 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oba przedstawione wyżej zarzuty uznane być musiały za nieuzasadnione. Jak wcześniej podniesiono skarżący nie zakwestionowali w istocie stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. ma charakter materialnoprawny i musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności. Natomiast stwierdzili, że takim przepisem materialnoprawnym jest w sprawie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że w postępowaniu o podział działki, w wyniku którego powstanie działka, która nie ma dostępu do drogi publicznej muszą uczestniczyć właściciele działek, przez które taki dostęp może zostać uzyskany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dokonywał wykładni tego przepisu, zarzut więc uznać należało za chybiony. W odniesieniu natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 98 ust. 1 powołanej ustawy w ogóle nie wskazano, na czym miała polegać zarzucona Sądowi błędna wykładnia tego przepisu, przy czym również w tym zakresie Sąd I instancji nie wypowiadał się w zaskarżonym wyroku. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych, jakie stanowiły podstawę wyrokowania i przypomnieć, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy administracyjnej (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Z akt tych natomiast w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej działki nie tylko, że nikt ze skarżących nie miał tytułu prawnego do tej nieruchomości, ale wydzielone wcześniej z działek skarżących, na ich wniosek, zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działki przeznaczone pod drogę publiczną, tzw. przewiązkę pomiędzy ulicą F. i D. stanowiły już, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, własność Gminy R., a nie skarżących. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut ten dotyczył w istocie uznania, że I. G., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją, nie ma interesu prawnego do zaskarżenia tej decyzji ocenianego na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej, nie kwestionując wywodów Sądu w omawianym zakresie, stwierdzono, że interes ten, mający charakter materialnoprawny, wynika w tym przypadku z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do tak postawionego zarzutu naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. należy podtrzymać przedstawione wcześniej stanowisko wraz z jego uzasadnieniem, które dotyczyło zarzutu naruszenia w sprawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 93 ust. 3 powołanej ustawy, a które wobec zbieżnej argumentacji ma pełne zastosowanie również co do wskazanego ostatnio zarzutu. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.