I OSK 808/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Nauczycielstwa Polskiego i Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 396/08 w sprawie ze skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego na uchwałę Rady Gminy Werbkowice z dnia 28 kwietnia 2008 r. nr XVIII/115/2008 w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. III SA/Lu 396/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (zwany dalej WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego (zwanego dalej ZNP), na uchwałę Rady Gminy Werbkowice z dnia 28 kwietnia 2008 r., Nr XVIII/115/2008 w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach, skargę oddalił. W uzasadnieniu podano następującą argumentację faktyczną i prawną: 20 lutego 2008 r. Rada Gminy Werbkowice podjęła uchwałę Nr XVIII/103/2008 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach. Kolejną uchwałą z dnia 28 kwietnia 2008 r. Nr XVIII/115/2008 - Rada zlikwidowała tą placówkę. Pismem z dnia 9 lipca 2008 r. skarżący wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa odnośnie do obu uchwał podnosząc, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie była opiniowana przez struktury organizacyjne skarżącego. Odpowiadając na wezwanie Rada Gminy podała, że konsultacje ze skarżącym nie były wymagane. W skardze ZNP Zarząd Okręgu Lubelskiego domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach. Podniósł, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. z 2001, Nr 79, poz. 854 ze zm./ organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych objętych działaniem związków zawodowych (Dz. U. Nr 100, poz.1080). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił podając, że proces podejmowania uchwał nie naruszył prawa. Obowiązek konsultowania aktów prawnych ze związkami zawodowymi wynika z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. z 2001, Nr 79, poz. 854 ze zm./. Uprawnienie do konsultacji ma więc umocowanie ustawowe, przy czym ustawa podkreśla, komu prawo to przysługuje. ZNP nie spełnia jednak warunków do uznania go za organizację reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji (...), bowiem nie spełnia wymogów określonych w art. 6 ust. 2 tej ustawy. Kryteriami tymi jest zrzeszanie więcej niż 300 tys. członków będących pracownikami i działanie w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności /PKD/, o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. WSA stwierdził, że organizacje związkowe nie mogą przekazywać sobie ustawowego uprawnienia w drodze porozumienia, zatem prawo konsultacji, jakie może przysługiwać OPZZ, nie może zostać przekazane ZNP. Gdyby nawet OPZZ chciał wykorzystać stanowisko ZNP w tej kwestii, między tymi podmiotami nie może zmieniać regulacji ustawowych ani kreować żadnych nowych obowiązków podmiotów nie uczestniczących w porozumieniach. Stąd też upoważnienie udzielone OPZZ dla Zarządów Oddziałów ZNP w dniu 3 stycznia 2008 r. w zakresie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gminy nie wywołuje żadnych skutków w postaci poszerzenia obowiązku gmin w zakresie konsultacji. Nie wynika to z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Konsekwencją powyższego jest to, że skoro ZNP nie był uprawniony do konsultacji, to nie mógł zostać naruszony interes prawny Związku, a zatem Związek nie może skutecznie zaskarżyć uchwały podjętej bez tej konsultacji. Wynika to z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm./. Oznacza to również, że skarga podlega oddaleniu z powodu niewykazania rzeczywistego naruszenia interesu prawnego skarżącego, który zarzuca brak konsultowania z nim projektu uchwały mimo, że organ nie był zobowiązany do takich konsultacji. Stanowisko takie znajduje oparcie w orzecznictwie NSA, w tym w wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 333/05 gdzie stwierdzono, że pojęcie "aktu prawnego" użyte w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych oznacza akt o charakterze generalnym a nie indywidualnym. Uchwała dotycząca likwidacji szkoły, a więc indywidualnej jednostki budżetowej, zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572/, jest aktem indywidualnym a nie generalnym. Za takim stanowiskiem przemawia również pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. II OSK 353/07, jak również z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 332/05. Z tych przyczyn uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie podlegała konsultacjom ze związkami zawodowymi. W skardze kasacyjnej ZNP Zarząd Okręgu Lubelskiego oraz Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - istotne naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. z 2001, Nr 79, poz. 854 ze zm./ w zw. z art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż związek zawodowy nie jest uprawniony ani nie ma interesu prawnego w opiniowaniu uchwały Rady Gminy o likwidacji szkoły; - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Komisji Trójstronnej poprzez przyjęcie, że ZNP nie spełnia warunków do uznania go za organizację reprezentatywną w rozumieniu powyższych ustaw; - pominięcie przez Sąd interesu prawnego związku zawodowego w wyrażaniu opinii do uchwały do likwidacji szkoły, chociaż interes związku wyraża się w reprezentowaniu i obronie praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy - pracowników jednostki objętych likwidacją. Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty podano, że wbrew stanowisku WSA uchwała samorządu terytorialnego o zamiarze likwidacji placówki oświatowej i o jej likwidacji wypełnia całkowicie definicję "założenia aktu prawnego", o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Zatem pominięcie trybu konsultacji projektu uchwały z reprezentacjami związkowymi narusza przepis art. 19 ust. 1 o związkach zawodowych. Zarówno co do zamiaru likwidacji szkoły, jak i likwidacji, Rada Gminy wypowiada się podejmując uchwałę na zasadach przewidziany w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z kolei w art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdza się, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, a więc przedmiotowa uchwała bez wątpienia jest takim aktem. Wadliwy jest więc pogląd, że uchwała o likwidacji szkoły nie mogła być zaskarżona, bowiem art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych nie zawęził pojęcia aktu prawnego do jakiejś wyraźnie wskazanej kategorii aktów prawnych. Nie jest trafny pogląd, jakoby uchwała o likwidacji szkoły posiadała charakter indywidualnego aktu organizacyjnego. Odnosi się bowiem do szkoły publicznej a zatem nie posiada charakteru indywidualnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o projekcie aktu prawnego odnoszącego się do działalności związku zawodowego określonego w ustawie o związkach zawodowych i statucie związku zawodowego stanowi naruszenie prawa /wyrok NSA z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. I OSK 1282/07/. Opiniowaniu władz związkowych powinny być poddane tylko założenia do projektów lub projekty aktów wykonawczych do ustaw tzn. aktów powszechnie obowiązujących wymienionych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro więc związki zawodowe mają prawo opiniowania założeń do aktów prawnych to przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia prawa poprzez pominięcie opinii związków zawodowych. Związek Nauczycielstwa Polskiego jest organizacją współtworzącą Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, który jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji Do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Kwestia reprezentatywności ZNP została rozwiązana poprzez upoważnienie wystawione przez OPZZ w dniu 3 stycznia 2008 r. dla zarządów i oddziałów ZNP. Z tego właśnie względu ZNP jest związkiem zawodowym, który jest najważniejszym partnerem organów samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących oświaty. Konkludując skarżący naprowadził, że procedura likwidacji szkoły publicznej składająca się z dwóch etapów, a to wydania uchwał o zamiarze likwidacji oraz uchwały o likwidacji wymagała opinii związku zawodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 59 ustawy o systemie oświaty, jak również naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Komisji Trójstronnej. Stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (...), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. W myśl natomiast ustępu 2 tegoż artykułu, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. (...). Z unormowania tego wynika, że organizacja związkowa uczestniczy przy wydawaniu aktu w charakterze podmiotu opiniującego jego projekt, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, jednakże pod warunkiem, że projektowany akt spełnia wymogi stawiane "aktowi prawnemu". Zatem w pierwszej kolejności wymaga rozważenia, jaki charakter ma uchwała o likwidacji szkoły: czy jest aktem prawnym, o jakim mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, czy też aktem o charakterze indywidualnym, nie podlegającym trybowi opiniowania przez związki zawodowe. Aby dany akt mógł być zaliczony do "aktu prawnego", musi być dokumentem zawierającym normy generalne (skierowane do nieoznaczonego adresata) oraz abstrakcyjne (wskazujące powtarzalny sposób zachowania się adresatów). Uchwała o likwidacji szkoły cech tych nie posiada, gdyż dotyczy konkretnej placówki oświatowej (Szkoły Podstawowej w Podhorcach); nie ma też charakteru abstrakcyjnego, gdyż ulega skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji zawartej w tej uchwale. Rozstrzyga zatem sprawę ze sfery wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty; nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego oraz nie tworzy dla nikogo żadnej reguły postępowania. Wewnętrznego charakteru takiej uchwały nie pozbawia to, że akty prawa miejscowego przyjmują formę uchwał. Formalna postać aktu (uchwała) jest następstwem kolegialnego charakteru organu wydającego akt i wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie determinuje jej treści, nie rozstrzyga o kreowaniu przepisów prawa. Podobnie, publiczny charakter szkoły objętej likwidacją nie przydaje takiej uchwale cech aktu generalnego. "Powszechny dostęp" do szkoły publicznej (gminnej) niczego tu nie zmienia; nie wyposaża tej uchwały w zdolność kształtowania treści stosunków prawnych ogółu mieszkańców gminy, względnie ich rodzajowo wyodrębnionej kategorii. Nie będąc aktem prawnym, uchwała o likwidacji szkoły jest indywidualnym aktem organizacyjnym, a tego rodzaju działalność uchwałodawcza gminy nie została objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania przewidzianej w art. 19 ust.1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że takie stanowisko prezentowane już było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 9 grudnia 2005r. sygn. II OSK 333/05 (LEX 228249) stwierdzono, że pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym, a uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym (zob. wyrok z dnia 7 grudnia 2005r. sygn. II OSK 332/05, OwSS 2006/2/44). Reasumując stwierdzić należy, że skoro uchwała o likwidacji szkoły nie jest "aktem prawnym", o jakim mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, lecz aktem indywidualnym, to nie istniał po stronie organu gminy obowiązek opiniowania określony w przepisie art. 19 ust. 2 tej ustawy. Wobec tego nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez WSA przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 59 ustawy o systemie oświaty. Kolejny zarzut dotyczy legitymacji ZNP do opiniowania aktów prawnych w trybie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Wynikające z przepisów tych prawo do wyrażania opinii przysługuje wyłącznie tym organizacjom związkowym, które są organizacjami reprezentatywnymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Podkreślania jednak wymaga, że opiniowanie w myśl powyższego przepisu dotyczy założeń i projektów "aktów prawnych". Tymczasem, jak już wyżej stwierdzono, uchwała o likwidacji szkoły nie jest "aktem prawnym" w znaczeniu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, wymagającym uruchomienia trybu opiniodawczego, wobec czego zarzut skargi kasacyjnej, że ZNP na podstawie zawartego z OPZZ porozumienia był uprawniony do opiniowania przedmiotowej uchwały, traci całkowicie na doniosłości i nie wymaga dodatkowych rozważań. Zgodzić też należy się ze stanowiskiem WSA, że skarga złożona przez ZNP na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego ZNP. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.