II OSK 637/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1832/08 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2009 r., IV SA/Wa 1832/08, uchylił zaskarżoną przez [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie (dalej zwana "Spółką") decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr 4/O/2006, po rozpatrzeniu wniosku Spółki odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] obr. 29 Kraków Podgórze (teren zamknięty) dla inwestycji pod nazwą: "Tablica reklamowa, jednostronna, 3x6 m, zmiennoplakatowa, podświetlona". Wymieniona działka znajduje się na terenie zamkniętym, ustalonym decyzją Ministra Infrastruktury nr 62 z dnia 26 września 2005 r., ze względu na przebieg linii kolejowych określonych w załączniku do tej decyzji. Teren zamknięty jest zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy na terenie zamkniętym wymaga spełnienia warunków określonych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 100, poz.1086 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz.U. nr 207, poz.2107). Inwestycja nie jest zgodna z przeznaczeniem wskazanego we wniosku terenu zamkniętego, ani nie należy do infrastruktury kolejowej w rozumieniu art.4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. nr 86, poz.789 ze zm.). b) Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I.instancji. Rozstrzygnięcie jest zgodne z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczalnych usytuowania i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. nr 249, poz.2500, zwane powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "rozporządzenie z 10 listopada 2004 r."), z którego wynika, że budowle i budynki nie przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Elementy infrastruktury czy jakiekolwiek budowle niezwiązane z ruchem kolejowym powinny znajdować się poza terenem zamkniętym. W ocenie Ministra nie było konieczności gromadzenia szczegółowych dowodów na to, że tablica reklamowa nie jest elementem infrastruktury kolejowej lub elementem służącym obronności i bezpieczeństwu państwa. Realizacja inwestycji byłaby możliwa po wyłączeniu działki z terenów zamkniętych przez Ministra Transportu. c) W skardze Spółka zarzuciła powyższej decyzji brak właściwego uzasadnienia i wykazania podstaw prawnych zakazujących instalowanie tablic reklamowych na terenach zamkniętych. Zamierzona inwestycja nie stanowi budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, ponieważ urządzenie reklamowe nie byłoby trwale związane z gruntem i mogłoby być przeniesione w inne miejsce lub rozebrane. Z tego względu nie znajduje do niej zastosowania § 1 rozporządzenia z 10 listopada 2004 r. d) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r., IV SA/Wa 256/07, uchylił decyzje organów obu instancji. Do akt sprawy należało dołączyć decyzję Ministra Infrastruktury nr 62, na którą powoływały się organy obu instancji, albowiem jest ona dowodem w sprawie. Zamknięty charakter terenu, ani definicja infrastruktury kolejowej nie są wystarczającym uzasadnieniem dla wydania decyzji negatywnej. Na przedmiotowej działce nie znajdują się żadne linie kolejowe, nie ma tam też innych budynków lub budowli związanych z infrastrukturą kolejową, nie jest więc to obszar kolejowy i nie mają więc zastosowania ograniczenia obowiązujące na terenach kolejowych. e) Wyrokiem z dnia 24 września 2008 r., II OSK 1075/07, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I. instancji z dnia 28 marca 2007 r. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r., nr 62, jest w istocie aktem o charakterze normatywnym, a nie – aktem indywidualnym. Dlatego decyzja ta została opublikowana w dzienniku urzędowym organu centralnego, który ją wydał, zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W konsekwencji nie jest to materiał dowodowy, objęty aktami konkretnej sprawy administracyjnej. Z § 1 decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowy teren zamknięty został zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Dlatego nie ma dla sprawy żadnego znaczenia, czy po tym terenie przebiegają linie kolejowe, ani czy znajdują się tam obiekty kolejowe. Rozstrzygające jest normatywne rozstrzygnięcie, w wykonaniu art.4 ust.2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Właściwy wojewoda uznaniowo rozstrzyga, czy zamiar inwestora da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego. Dlatego organ nie ma obowiązku prowadzenia wnikliwego badania dopuszczalności usytuowania tam tablicy reklamowej i uzasadniania niedopuszczalności. 2. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2009 r., IV SA/Wa 1832/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], jak również - utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...]. Działka nr [...] obr. 29 Kraków Podgórze stanowi teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa (§ 1 decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005, nr 62). Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r. wydana została w wykonaniu upoważnienia ustawowego (art.4 ust.2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Dla uznania terenu za obszar kolejowy nie jest konieczne, by były na nim usytuowane m. in. linie kolejowe. Wystarczające jest normatywne określenie go w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r. jako mającego taki charakter. Błędne jest stanowisko Ministra, że w art.4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym zawarty jest zamknięty katalog obiektów, urządzeń i budowli (elementów, o jakich mowa jest w tym przepisie), które mogą być usytuowane na obszarze kolejowym, co wyłącza możliwość posadowienia każdej innej inwestycji jako niedopuszczalnej do realizacji na takim terenie, stanowiącym zarazem obszar zamknięty. Organ rozstrzygający wniosek inwestora nie jest uprawniony do badania celu, dla jakiego stosowną decyzją dany teren został uznany za zamknięty, jak i zasadności wydania decyzji w tym przedmiocie. Ujawnienie w takiej decyzji przyczyn niedopuszczalności realizacji określonej inwestycji pośrednio ujawniałoby inwestorowi powody ustanowienia szczególnego reżimu konkretnego terenu zamkniętego. Jednakże z takiej decyzji musi wynikać, iż dopuszczenie realizacji zamierzonej inwestycji na tym obszarze zamkniętym da lub nie da się pogodzić z celem ustanowienia obszaru zamkniętego. Tymczasem w kontrolowanych decyzjach obu instancji takie rozważania nie były prowadzone. 3. W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2009 r. w całości oraz przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd I. instancji naruszył art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a. "), przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wzajemnie sprzecznych wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego. Sąd nakazał wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przesłanek wydania decyzji uznaniowej mimo, że rozstrzygnięcie to dotyczy terenów zamkniętych z uwagi na bezpieczeństwo państwa. Taka sprzeczność nie pozwoli organom administracyjnym na prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy. Skoro organ administracyjny nie jest obligowany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii możliwości usytuowania na terenie zamkniętym danej inwestycji /tablicy reklamowej/, to nie ma też potrzeby ani możliwości omawiania tych zagadnień w ramach uzasadnienia decyzji organu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Trafnie skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji wewnętrzną sprzeczność, tj. uchylenie decyzji z powodu braku należytego uzasadnienia, ale zarazem uznanie, że status zamkniętego terenu jest równoznaczny z zakazem ujawniania sposobu wykorzystania tegoż zamkniętego terenu. Taka sprzeczność stanowi naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a., co trafnie zarzuciła skarga kasacyjna. Takie stanowisko Sądu I.instancji jest sprzeczne z wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 24 września 2009 r., II OSK 1075/07. W powołanym wyżej wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że "jakiekolwiek dywagacje dotyczące braku [...] szczegółowego badania możliwości zrealizowania inwestycji na tym terenie do czasu wyłączenia go spod działania decyzji nr 62, a w konsekwencji pozbawienia prawnego charakteru jako terenu zamkniętego są de facto bezprzedmiotowe". W zaskarżonej decyzji Minister Budownictwa stwierdził, że "lokalizowanie na kolejowych terenach zamkniętych inwestycji nie związanych z obsługą ruchu kolejowego powinno następować po wyłączeniu danej działki z terenów zamkniętych." W świetle powołanego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie uzasadnienie decyzji jest prawidłowe i wystarczające. W tej sytuacji niedopuszczalne było uwzględnienie skargi na powyższą decyzję z tego powodu, że w decyzjach organów administracyjnych obu instancji nie zostały zamieszczone rozważania na temat zgodności bądź niezgodności inwestycji objętej wnioskiem z celem ustanowienia obszaru zamkniętego. Tylko ten argument skłonił Sąd I instancji do uwzględnienia skargi. W tej sytuacji należało uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok jako wydany z naruszeniem artykułów 141 § 4 oraz 190 P.p.s.a. B. Zaskarżony wyrok prawidłowo uznał jako nietrafne pozostałe zarzuty skargi (dotyczące uznania zamierzonej tablicy reklamowej za budowlę; niezasadności prowadzenia postępowania wyjaśniającego gdy nie może zapaść decyzja pozytywna; niedopuszczalności uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z powodu wydania jej z przekroczeniem ustawowego terminu). Dlatego w niniejszej sprawie najbardziej racjonalne byłoby rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Takie wyrokowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest jednak niedopuszczalne w świetle art.188 P.p.s.a., ponieważ powodem uchylenia wyroku Sądu I instancji jest naruszenie przez ten Sąd przepisów proceduralnych (artykułów 141 § 4 oraz 190 P.p.s.a. ). C. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi I.instancji do ponownego rozpoznania.