II OSK 2062/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Mogilany od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1062/08 w sprawie ze skargi I. K. na uchwałę Rady Gminy Mogilany z dnia 24 czerwca 2005 r. nr XXV/212/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. II OSK 2062/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1062/08 po rozpoznaniu skargi I. K. na uchwałę Rady Gminy Mogilany z dnia 24 czerwca 2005 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miejscowości Libertów - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku podano, że Sąd pierwszej instancji rozpooznawał sprawę ponownie, po uchyleniu poprzednio wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1335/05 oddalającego skargę - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 uwzględniającym skargę kasacyjną I. K., w uzasadnieniu którego wskazano, że zaskarżony wyrok został wydany przedwcześnie, bez uwzględnienia, że art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to jest po pierwsze, przesłankę materialno-prawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, a po drugie, przesłankę formalnoprawną, to jest zachowanie procedury sporządzania planu i właściwości organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji ograniczył się do drugiej przesłanki, pomijając pierwszą część art. 28 ust. 1, co przesądziło o konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że akta sprawy przekazane do kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie pozwalały na jednoznaczne ustalenie, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Dostarczone w aktach kserokopie nie są w pełni czytelne, zaś Gmina pomimo zobowiązania jej do uzupełnienia akt o konieczne oryginały, nie zastosowała się do wezwania Sądu. W kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej jako właściciela gruntu, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nastąpiło daleko idące ograniczenie przysługującego stronie prawa własności z punktu widzenia interesu publicznego wbrew woli właściciela, co upoważnia do skutecznego postawienia organowi planistycznemu zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Mogilany, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 48, 106 ( 5, 133 ( 1, 147 ( 1 ppsa w zw. z art. 250 kc poprzez nietrafne i nieuzasadnione przyjęcie, że przedstawiona dokumentacja w sprawie nie pozwala jednoznacznie ustalić, jakie ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy obowiązują na terenie, na którym jest położona nieruchomość skarżącej /działki nr 85 i 86/ 1 oraz czy są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragment Libertów, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 6, 15 ust. 1 i 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że kwestionowanym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z postanowieniami studium oraz, że przy jego uchwalaniu organ administracji przekroczył granice władztwa planistycznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że zaskarżony wyrok został wydany po uprzednim uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, wobec przyjęcia, że plan został sporządzony i uchwalony zgodnie z zasadami i w określonym trybie, jak też nie narusza zasad konstytucyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok oparł się na drugiej części art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomijając część pierwszą tego artykułu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną uznał, że akta przesłane do kontroli sądowej miały braki skutkujące uwzględnieniem skargi, podczas gdy pozostaje to w sprzeczności z art. 133 ( 1 ppsa stanowiącym, że w sytuacji, gdy organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 ( 2 ppsa, a więc nie uzupełnił brakujących dokumentów, w stopniu uniemożliwiającym zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku, powinien podjąć stosowne działania, zwłaszcza, iż na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. organ zobowiązał się do przedłożenia oryginału żądanych przez Sąd dokumentów najpóźniej do dnia 15 września 2009 r. W razie niepodporządkowania się strony do żądania sądu, o którym mowa w art. 48 ppsa, sąd ogranicza się do oceny, czy dana okoliczność może być uznana za udowodnioną na podstawie treści przedłożonego odpisu dokumentu. Gmina składała żądane dokumenty jako uwierzytelnione, czytelne kserokopie i w ocenie strony umożliwiały one Sądowi w sposób jednoznaczny ocenić te materiały. Skoro Sąd uznał za konieczne przejrzenie oryginałów dokumentów, to powinien zarządzić, aby Gmina dostarczyła je na rozprawę, czego jednak nie uczynił, z naruszeniem art. 106 ( 5 ppsa. Ponadto stanowisko Sądu, że zgromadzone dokumenty nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie lokalizacji działek skarżącej i ustaleń studium dotyczących tych działek jest nieprawidłowe. Gdyby wystąpiła niezgodność planu ze studium, niewątpliwie doszłoby do stwierdzenia nieważności uchwały przez wojewodę. Sąd nie doszukał się przy tym jakichkolwiek naruszeń trybu sporządzania planu i właściwości organów. Wprowadzenie w planie zakazu zabudowy działek skarżącej jest zgodne ze studium oraz mieści się w granicach władztwa planistycznego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w związku z uchwaleniem planu nie doszło do naruszenia istoty prawa własności, gdyż ustalenia planu umożliwiają korzystanie i rozporządzanie przez właściciela nieruchomością, zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Nastąpiło jednak daleko idące ograniczenie prawa własności, jako że chodzi o tereny parków leśnych. Przed wejściem w życie spornego planu dany teren był przeznaczony pod lasy bez prawa do zabudowy i w zasadzie ten sam sposób korzystania z niego obowiązuje po uchwaleniu planu. Trudno więc mówić o ograniczeniu tym planem korzystania z prawa własności skarżącej. Nie ma podstaw do uznania, że gmina ma obowiązek zmienić przeznaczenie terenu w planie zgodnie z wnioskiem właściciela. Niedokonanie takiej zmiany /nie uwzględnienie wniosku właściciela/ nie może być traktowane jako nadużycie władztwa planistycznego, oznaczałoby to bowiem, że gmina w istocie jest tego władztwa zupełnie pozbawiona, zaś unormowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza te dotyczące ładu przestrzennego, jak i przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się niemożliwe do realizacji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie rozstrzygnięcia odpowiada prawu. Stosownie do art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, że zaskarżony wyrok stwierdzający nieważność kwestionowanej uchwały Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w istocie przedwczesny, gdyż Sąd nie wykorzystał wszystkich środków, które umożliwiłyby przedstawienie jej koniecznego do oceny legalności tej uchwały materiału, a poza tym to, co zostało w sprawie zgromadzone, jest wystarczające do dokonania oceny uchwały przez Sąd. Otóż z tym stanowiskiem całkowicie nie można się zgodzić. Przede wszystkim sprawa była już ponownie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniego wyroku, oddalającego skargę I. K., ze wskazaniem przez NSA konieczności dokładnego wyjaśnienia sprawy w aspekcie przesłanki z 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykonując zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonał analizy przedstawionych przez Gminę materiałów, a w szczególności dotyczących zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzając, że dostarczone w tym względzie materiały nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie, że taka zgodność występuje, Sąd kierował do Gminy wezwania o uzupełnienie brakujących dokumentów a w efekcie, pomimo, iż nie otrzymał w jego ocenie zadowalającego materiału, zdecydował się na wydanie rozstrzygnięcia /zaskarżonego wyroku/. W podstawach skargi kasacyjnej jako pierwszy zarzut podnosi się naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 48, 106 ( 5, 133 ( 1, 147 ( 1 ppsa w zw. z art. 250 kc poprzez nietrafne i nieuzasadnione przyjęcie, że przedstawiona dokumentacja w sprawie nie pozwala jednoznacznie ustalić, jakie ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy obowiązują na terenie, na którym jest położona nieruchomość skarżącej działki nr 85 i 86/1 oraz czy są one zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragment Libertów. Całkowicie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić z zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej w powyższym zakresie. Gmina podnosząc określone zarzuty i je argumentując, w istocie sama sobie zaprzecza, twierdząc z jednej strony, że to Sąd naruszył wskazane przepisy prawa procesowego wydając zaskarżony wyrok przedwcześnie, nie umożliwiając przed rozstrzygnięciem sprawy Gminie wykazania /w drodze uzupełnienia akt stosownymi dowodami/, że istnieje zgodność planu ze studium, zaś z drugiej strony twierdzi, że już zawarty w tych aktach materiał jednoznacznie tę okoliczność potwierdza. W sprawie prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odbyło się kilka rozpraw. W toku jednej z nich przedstawiciel Gminy na pytanie Sądu oświadczył wręcz, że nie jest w stanie ocenić, czy dokumentacja przez Gminę dostarczona jest prawidłowa. Ta sytuacja spowodowała, że Sąd kierował do Gminy wezwania o uzupełnienie w niezbędnym zakresie materiału dowodowego. Efektem było, że wprawdzie dokumenty dotyczące samego planu zostały dostarczone, natomiast w kwestii studium, w istocie nic się nie zmieniło od daty wpłynięcia sprawy do Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny powiadomił o rozprawie strony, w tym stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Na rozprawę nikt się nie stawił, pomimo prawidłowego powiadomienia. W związku z czym Sąd bez udziału stron, które nie miały obowiązku się stawić, ale w przypadku strony wnoszącej skargę kasacyjną wzięcie udziału w rozprawie wydaje się, iż leżało w jej interesie, aby osobiście przedstawić na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach, lub ewentualnie nawet okazanych na rozprawie, wyłożyć swoje racje przemawiające za tym, że ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie jest prawidłowa. Po dokonaniu analizy akt sprawy zarówno tych, które pierwotnie zostały przedstawione wraz ze skargą Sądowi pierwszej instancji, jak i tych dokumentów, które zostały temu Sądowi przedłożone na jego wezwanie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku jest w pełni prawidłowe. W aktach sprawy znajduje się bowiem szereg kserokopii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy niezawierające wyraźnych oznaczeń tak symbolami jak i kolorami oraz bez zaznaczenia położenia przedmiotowych działek. Dołączona w końcowym stadium postępowania przed Sądem pierwszej instancji legenda z oznaczeniami w kolorach odpowiadających określonym symbolom znamionującym przeznaczenie terenu jest w związku z tym całkowicie nieprzydatna, skoro graficzny załącznik studium jest faktycznie czarno-biały, odznaczają się różne odcienie czerni, co jednak w żaden sposób nie umożliwia skorzystanie z legendy /która ma oznaczenia w kolorach i to nie tylko czarno-białym/. Taki stan rzeczy a więc okoliczność, że sprawa była już kolejny raz rozpatrywana, zaś Gmina pomimo w istocie jednoznacznych wezwań o uzupełnienie materiału umożliwiającego Sądowi prawidłową ocenę legalności zaskarżonego aktu, jak to słusznie twierdzi się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do tych wezwań w podstawowym zakresie się nie zastosowała, a w skardze kasacyjnej wręcz twierdzi, że materiał niezbędny w sprawie jest jasny i oczywisty, uprawniał w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do wydania zaskarżonego wyroku. To w istocie nieodpowiedzialność za swoje działania Gminy doprowadziła do tego, iż doszło do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu /uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/. Można się tylko zastanawiać nad przyczyną tak konsekwentnego omijania obowiązku dostarczenia prawidłowego dokumentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, które w rezultacie wywołało tak poważny skutek /stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu/, przy jednoczesnym, zresztą całkowicie niesłusznym, twierdzeniu, że te dokumenty, które już znajdują się w aktach, są wystarczające. Czy jest to tylko brak odpowiedzialności i fachowości urzędników Gminy, czy też coś więcej, a więc dążenie do ukrycia mających miejsce nieprawidłowości merytorycznych. Niezależnie od przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny oceniając w aspekcie zarzutów skargi kasacyjnej rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku oraz dokonując własnej analizy akt sprawy stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe a więc skargę kasacyjną stosownie do art. 184 ppsa należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast podniesione w skardze kasacyjnej argumenty odnoszące się do tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w której Sąd pierwszej instancji wyraził swój stosunek do zamieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowienie odnośnie braku możliwości zabudowy terenu, który jest objęty regulacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rację ma wnosząca skargę kasacyjną Gmina twierdząc, że grunty objęte tą ustawą mogą być przeznaczone pod inne cele, w tym przypadku budowlane, pod warunkiem wyrażenia zgody przez właściwego ministra na potrzeby postępowania planistycznego. Gmina więc musi zadecydować, że gruny objęte ochroną ustawową chce przeznaczyć pod inne cele, wystąpić z odpowiednim wnioskiem do właściwego ministra i uzyskać jego zgodę. Dopiero po wyczerpaniu takiej procedury teren, jako wyłączony spod ochrony jako rolny lub leśny, może być w planie miejscowym przeznaczony już np. pod budownictwo mieszkaniowe. Brak zatem zachowania powyższych wymagań powoduje, że niezależnie od stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, jeżeli przedmiotowe grunty jako objęte ochroną - określoną w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nadal należą do tych, o których mowa w tej ustawie, bez względu na to, czy plan pozostał by w mocy, czy też jak w niniejszej sprawie, została stwierdzona nieważność uchwały Rady Gminy w sprawie planu, to sytuacja prawna danych gruntów pozostaje taka sama, gdyż wyłącznie pozostający w obrocie prawnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczający dane grunty pod budownictwo, oczywiście po uzyskaniu stosownej zgody właściwego organu, mógłby umożliwić właścicielowi skorzystanie z jego prawa własności w zamierzony, to jest budowlany, sposób. Nie można takiemu rozumowaniu zarzucić niezgodności z konstytucyjną ochroną własności, gdyż Konstytucja dopuszcza pewne ograniczenia tego prawa, wynikające jednak z uregulowań ustawowych.