II OSK 1063/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 738/08 w sprawie ze skargi Gminy K. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie statutu gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Gminy K. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1063/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 738/08 po rozpoznaniu skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie statutu gminy - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności ( 3 uchwały Rady Miejskiej w K. zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku podano, iż rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego została stwierdzona nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w częściach określonych w ( 3, 8 ust. 1 w zakresie zobowiązania przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej do uczestniczenia w sesjach rady, ( 12 w zakresie "lub z innych ważnych powodów", ( 14, 59, 78 i 96. Skargę wniesioną na powyższe rozstrzygnięcie, podnoszącą nieprawidłowość tego rozstrzygnięcia, bowiem kwestionowana uchwała jest zgodna z prawem, Sąd pierwszej instancji uwzględnił jedynie w części dotyczącej ( 3 uchwały w sprawie statutu stwierdzając, że przepis ten, regulujący kwestie herbu i hejnału gminy wbrew twierdzeniu Wojewody, jest zgodny z prawem, a to Konstytucją RP. W ocenie Sądu podstawy prawne do podjęcia uchwały w sprawie statutu zostały zawarte w Konstytucji i przepisach ustawy ustrojowej. Przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji stanowi, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, zaś art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ określa organ właściwy do uchwalenia statutu /jest nim rada gminy/. Podstawę do regulacji statutowej określa art. 3 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 tej ustawy. Brak jest enumeratywnego ustawowego określenia treści statutu. Ustawa przyznaje jednostce samorządu terytorialnego samodzielność określenia w statucie własnego. Zasadniczo określenie "ustrój" jest utożsamiane z organizacją i strukturą, jednak w doktrynie wskazuje się na potrzebę szerszego ujmowania zakresu tzw. "samodzielności statutowej gminy" jako jednostki o charakterze korporacyjnym. Wspólnota posługuje się dozwolonymi przez prawo środkami i metodami działania, zaś do nich w ocenie Sądu można zaliczyć ustalenie i wykorzystywanie odpowiednich odznak i symboli. Herb gminy /miasta/, regulowany kwestionowanym przez Wojewodę przepisem, jest symbolem przynależności społecznej, tradycji, historii, jest elementem samoidentyfikacji wspólnoty gminnej, natomiast hejnał - którego również dotyczy wspomniany przepis, stanowi uzupełniający element herbu /por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 695/96. Ustanowienie herbu ma się odbywać w drodze uchwały rady gminy, w zgodzie z zasadami heraldyki, weksykologii oraz miejscową tradycją historyczną - art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach /Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm./. Uchwała ta w ocenie Sądu ma charakter statutowy, jest aktem prawa miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, kwestionującą zawarte w nim rozstrzygnięcie tylko w zakresie stwierdzenia nieważności ( 3 uchwały w sprawie statutu, wniósł Wojewoda Śląski reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: 1/ art. 169 ust. 4 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że w zakres pojęcia "ustrój wewnętrzny jednostki samorządu terytorialnego" wchodzą sprawy związane z ustaleniem herbu i hejnału gminy oraz zasad ich używania, 2/ art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że uchwała w sprawie herbu podjęta na tej podstawie ma charakter statutowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż przeciwko stanowisku Sądu, że uchwalenie herbu gminy należy do materii statutowej przemawia systemowa wykładnia przepisu określonego w pkt 2, wymieniającego jako należące do zadań własnych gminy poza ustalaniem herbu gminy również takie m.in. jak nadawanie nazw ulicom i placom publicznych, zaś ta materia niewątpliwie nie jest zaliczana do statutowej. Samodzielność statutową gminy ograniczają ustawy /art. 169 ust. 4 Konstytucji RP/. Granice ustaw wynikają z przepisów prawa materialnego, w tym wypadku, ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach. Przeciwko zaliczeniu spraw związanych z ustalaniem zasad używania herbu gminy do materii statutowej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II OSA 1453/08 wskazując w konkretnej sprawie, że nie jest to materia związana z ustrojem jednostki samorządu terytorialnego ani też z organizacją wewnętrzną, czy trybem pracy jej organów, a tym samym nie należy do materii statutowej. Tym samym skarga powinna być przez Sąd pierwszej instancji oddalona w całości. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina K. wnosząc o jej oddalenie, wyjaśniając, że "niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy" twierdzi się w skardze kasacyjnej, iż w statucie uregulowano sprawy herbu i hejnału gminy podczas gdy w istocie statut nie wprowadza herbu gminy, nie ustanawia go, lecz "rejestruje fakt jego istnienia od lat". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej odnoszą się do tego, iż organ ją wnoszący kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że w kompetencjach rady gminy do stanowienia jej statutu mieszczą się kwestie ustalenia herbu i hejnału gminy, wiążące się z samodzielnością danego podmiotu samorządowego jak i jego korporacyjnością, przy jednoczesnym braku sporu w takiej kwestii, iż statut gminy stanowi prawo miejscowe, obowiązujące na terenie danej gminy. Otóż skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1453/08, przywołanym przez Wojewodę Śląskiego, w uzasadnieniu którego wskazano, że na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej a w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach i innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mają m. in. prawo stanowienia przepisów normujących wewnętrzny ustrój gminy przede wszystkim w drodze statutu, jednak nie należy do nich normowanie zasad i warunków używania herbu. Nie jest to bowiem materia statutowa, do której należy niewątpliwie ustalenie wewnętrznego ustroju gminy. Do zakresu regulowanego statutem nie można tym samym w ocenie NSA orzekającego w niniejszej sprawie zaliczyć też ustalenia herbu gminy, jako materii nie związanej z ustrojem jednostki samorządu terytorialnego ani też z organizacją wewnętrzną czy trybem pracy jej organów. Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że treść odpowiedzi na skargę wskazuje jednoznacznie, że w zakwestionowanym przez Wojewodę Śląskiego przepisie nie ustala się w istocie żadnej materii, którą można byłoby określić jako stanowienie tą uchwałą prawa i to prawa miejscowego, lecz jedynie zawarte są w nim informacje dotyczące herbu i hejnału Gminy, ustalonego znacznie wcześniej "przed laty", jak twierdzi strona, według obowiązujących wówczas przepisów. Nie powinno natomiast budzić wątpliwości, iż skoro z woli ustawodawczy rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie statutu jako prawo miejscowe obowiązujące na jej terenie, to przepisy tam zawarte muszą mieć charakter normatywny, a więc taki, który odczytuje się jako regulacje ustrojowe lub określające obowiązki /zadania/ czy uprawnienia, nie powinno się natomiast w statucie zamieszczać treści informacyjnych, które nie są prawem. Materia natomiast, którą gmina uznaje za istotną, w szczególności dla jej promocji, może znaleźć miejsce w opracowaniach wydawniczych, nie stanowiących jednak regulacji prawnych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.