I OSK 669/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Maria Werpachowska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1100/08 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1100/08 oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie komunalizacji nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny: Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] października 2006 r. stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomość gruntowa, stanowiąca działki nr [...] i [...], położona we W., stała się z mocy prawa nieodpłatnie własnością Gminy Miejskiej Wrocław. Wskutek odwołania [...] S.A. w Warszawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. umorzyła postępowanie odwoławcze uznając, iż [...] S.A. nie ma przymiotu strony. W wyniku skargi złożonej przez [...] S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2007 r. w sprawie I SA/Wa 1059/07 uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu organ nie przeprowadził wnikliwej analizy podstaw prawnych władania przez [...] skomunalizowanym mieniem na dzień 27 maja 1990 r. Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie budzi wątpliwości, że działki nr [...] i nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. pozostawały we władaniu [...]. Wynika to wprost z treści karty inwentaryzacyjnej nr [...]. Organ nie wziął jednak pod uwagę, że jak wynika z decyzji z dnia [...] marca 1988 r. o naliczeniu opłat z tytułu zarządu, przedmiotowa nieruchomość (czy też jedna z działek) stanowiła tory kolejowe, natomiast w decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdzono, że teren działki nr [...] zajęty był urządzeniem określonym jako "tor wyciągowy rok budowy – przed 1990 r." Należało również wziąć pod uwagę, że – jak wynika z dwóch znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] grudnia 2005 r. – przedmiotowe działki zostały przejęte na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach porzuconych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.)". Zdaniem Sądu takie ustalenia zobowiązywały organ administracji do rozpatrywania stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., a tym samym praw przysługujących [...], w świetle powyższych regulacji prawnych dotyczących mienia poniemieckiego oraz przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że status mienia [...] był regulowany w sposób odrębny, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" (Dz.U. RP Nr 78, poz. 443). Sąd wskazał na przepisy art. 4 ust. 1 zd. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 tego rozporządzenia. Sąd stwierdził, że zasady gospodarowania mieniem [...] nie uległy zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311 ze zm.) i utraty mocy obowiązującej rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. Nie zmieniły ich także przepisy ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Regulując w tym ostatnim akcie prawnym sprawy majątkowe przedsiębiorstwa [...] ustawodawca postanowił w art. 50 ust. 1, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa [...] działającego dotychczas na podstawie ustawy o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami [...] działającego na podstawie niniejszej ustawy. WSA wskazał, że jeżeli przedmiotowa nieruchomość przejęta od kolei niemieckich stanowiła infrastrukturę linii kolejowych, to tytuł prawny [...] od tej nieruchomości należało oceniać z uwzględnieniem przytoczonych wyżej uregulowań prawnych. Zdaniem Sądu z samych tylko postanowień omawianych aktów normatywnych nie mógł powstać tytuł prawny przedsiębiorstwa [...] do konkretnego składnika mienia nabytego przez Skarb Państwa w drodze aktów nacjonalizacji takich jak dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich, czy ustawa z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Akty te mogły więc tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw albo konkretnie określonych składników mienia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że przedmiotowe działki stanowią mienie poniemieckie przejęte przez Skarb Państwa na mocy dekretu z 8 marca 1946 r. W dniu 27 maja 1990 r. stanowiły część infrastruktury kolejowej (tor wyciągowy) oraz że [...] powołuje się na prawo zarządu. Jednakże przed odmówieniem [...] przymiotu strony należało wnikliwie wyjaśnić status prawny działek w dniu 27 maja 1990 r. także przez zobowiązanie odwołującego się do przedstawienia dowodu w postaci odpowiedniego aktu przekazującego znacjonalizowane mienie przedsiębiorstwu [...]. Rozpoznając ponownie sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przyjęła, że treść powołanych wyżej aktów normatywnych określających odrębny status [...] począwszy od 1926 r., przepisy dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach porzuconych i poniemieckich, jak też dotyczące konkretnej nieruchomości karty inwentaryzacyjne, wniosek Gminy Wrocław w sprawie komunalizacji z [...] grudnia 2005 r. oraz wypisy z rejestru gruntów dotyczące działek nr [...] i [...], zaświadczenie Prezydenta Miasta Wrocław z [...] grudnia 2005 r. wskazują na to, że według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość, której sprawa dotyczy, przejęta została przez Skarb Państwa na własność z mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach porzuconych i poniemieckich i była we władaniu przedsiębiorstwa [...]. Organ stwierdził, że zarówno z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...], z ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, z ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]", jak też z przepisów dekretu o majątkach opuszczonych lub poniemieckich nie wynika, iż te normy ex lege powodują powstanie po stronie przedsiębiorstwa [...] prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości będących w rzeczywistym ich władaniu. Zdaniem KKU bezpodstawnie odwołujący powołuje się także na przepisy art. 2 i art. 3 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17), jak też na przepisy § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62). Żaden z tych przepisów nie może być traktowany jako stanowiący podstawę powstania na rzecz [...] prawa zarządu bądź użytkowania nieruchomości będących we władaniu [...]. Z przepisów tych wynika jedynie przejęcie na własność Państwa niemieckich i gdańskich przedsiębiorstw komunikacyjnych, których mienie po II wojnie światowej znalazło się w granicach Polski. Nie wynikają z nich natomiast żadne uprawnienia po stronie [...] do nacjonalizowanego mienia. Nietrafne jest stwierdzenie odwołującego, jakoby art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" mógł stać na przeszkodzie komunalizacji tej nieruchomości. Z przepisu tego (w pierwotnym brzmieniu) nie wynikało, by miał on kreować bądź choćby potwierdzać prawa zarządu [...] w stosunku do konkretnych nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że zarząd nieruchomością nie mógł powstać na rzecz [...] z mocy samego prawa. Akt normatywny musiałby bowiem wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości albo przynajmniej określać ich granice, co w przypadku [...] nigdy nie miało miejsca. Powoływane przez odwołującego okoliczności i akty prawne, w tym w piśmie z [...] marca 2008 r. (stanowiącym odpowiedź na pismo Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej dnia [...] marca 2008 r. dotyczące dostarczenia przez niego aktu indywidualnego przekazującego znacjonalizowane mienie przedsiębiorstwu [...]) w ocenie organu nie mogą stanowić dowodu na okoliczność sprawowania przez przedsiębiorstwo zarządu w sensie prawnym, tj. w sensie sprawowania władztwa administracyjnoprawnego (imperium). Stwierdzenie zaś w powołanych aktach normatywnych, że "nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własnością Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie oznacza, że przedsiębiorstwo to uzyskało daną nieruchomość w faktyczne użytkowanie lub zarząd (dominium) bez uzyskania indywidualnego aktu, bądź tytułu prawnego w formie decyzji administracyjnej, wydanej przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu o przekazaniu oraz zawartej pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi lub z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. W 13/91, OTK 1992, nr 2, poz. 37 oraz wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r. I SA 1768/96, Lex nr 44632). Organ powołując się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2007 r. podkreślił, że z samych aktów normatywnych nie mógł powstać tytuł prawny przedsiębiorstwa [...] do konkretnego składnika mienia nabytego przez Skarb Państwa w drodze aktów nacjonalizacyjnych. W przedmiotowej sprawie aktów indywidualnych nie wydawano. Powoływanie się [...] na inne akty normatywne (dot. Tatrzańskiego Parku Narodowego) nie mogło mieć zastosowania w tej sprawie. Zdaniem KKU niezasadnie odwołujący się wywodzi jakoby z aktów normatywnych analizowanych przez WSA wynikał bezpośrednio tytuł prawny [...] do konkretnego mienia Skarbu Państwa. Gdyby tak istotnie było to zbędne byłyby zalecenia Sądu żądania od [...] złożenia indywidualnego aktu przekazania konkretnego, znacjonalizowanego mienia przedsiębiorstwu [...]. W skardze na powyższą decyzję [...] S.A. zarzuciły naruszenie: – art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie, ze skarżący nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego w następstwie uznania, ze art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "[...]" nie stanowi źródła interesu prawnego podczas gdy wykazując na podstawie tego przepisu interes prawny w uzyskaniu prawa użytkowania wieczystego [...] ma przymiot strony, – art. 7, 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i nierozważnie od kiegy [...] S.A. dysponuje nieruchomością w sytuacji gdy na mocy art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa [...] skarżący legitymował się prawe użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania rozporządzenia, – art. 5 ust. 1 ustawy z .dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż nieruchomość stanowi mienie Gminy Miejskiej Wrocław, w sytuacji, gdy nie miał on zastosowania, albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie [...] S.A., – art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz.U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138) poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporna nieruchomość, stała się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy Miejskiej Wrocław, podczas gdy zastosowanie wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż ww. nieruchomość stanowiła mienie [...] S.A. w stosunku do którego wykonywały one wszelkie uprawnienia, – art. 11 ustawy ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające... w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy tych przepisów wynika, że [...] S.A. zostały powołane do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez niego mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W uzasadnieniu skargi zarzuty te rozwinięto wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę KKU wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Oddalając skargę WSA w Warszawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ odwoławczy wykonał wskazania zawarte w wyroku z dnia 21 listopada 2007 r. w sprawie I SA/Wa 1059/07 dokonując analizy statusu prawnego przedsiębiorstwa [...] wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. i prawidłowo uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który to przepis organ prawidłowo zastosował. Z art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż wyżej określone organy administracji państwowej, nie podlegało komunalizacji w trybie ww. przepisu. Natomiast, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (wyrok NSA z 16 marca 2006 r. I OSK 583/0, Lex 198195). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa słusznie wskazała, że określenie mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznacza należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie faktycznym. Stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 26 września 2000 r. I SA1342/99, Lex 78921; z 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, Lex 194864; z 16 marca 2006 r. I OSK 583/05, Lex 198195; z 16 stycznia 2008 r. I OSK 1947/06, niepubl.), jak i w licznych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżące przedsiębiorstwo [...] S.A. miało w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości położonych we Wrocławiu, oznaczonych w operacie ewidencji gruntów obrębu Popopwice jako działki nr [...] i nr [...]. Decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, którą stwierdza się stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wejścia w życie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Dlatego wszelkie zmiany zarówno stanu faktycznego jak i prawnego mające miejsce po tej dacie nie mają znaczenia prawnego. Sąd podkreślił, że skarżący pismem z 3 marca 2008 r. wezwany został przez organ II instancji (w wykonaniu zalecenia wyroku WSA z 21 listopada 2007 r.), do wykazania tytułu prawnego do spornej nieruchomości, lecz takiego tytułu nie przedłożył. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z [...] marca 2008 r., wskazał, że tytuł ten został nabyty z mocy samego prawa, nieruchomość pozostaje bowiem w użytkowaniu i zarządzie [...] S.A., co zdaniem skarżącego wynika z przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 24 kwietnia 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...], w brzemieniu obowiązującym od 5 grudnia 1930 r. Wcześniej wezwania takie kierował do skarżącego organ I instancji (pisma z 7 kwietnia i 27 czerwca 2006 r.), jednakże skarżący nie udzielił na nie odpowiedzi. W ocenie Sądu prawidłowo organ II instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, iż tytuł prawny do zarządu nieruchomością Skarbu Państwa przez przedsiębiorstwa państwowe, nie wynika z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego. Nie można go też domniemywać. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie i doktrynie. Wynika też z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2007 r. W tej sytuacji zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia oraz art. 16 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o pp [...] – wobec ich niezastosowania – są całkowicie niezasadne. Organ trafnie wywiódł, powołując się na zmieniające się przepisy prawa, w jaki sposób na przestrzeni lat następowało przekazywanie nieruchomości gruntowych w zarząd przez państwowe osoby prawne i na podstawie, jakich dokumentów. Dowody o przekazaniu w zarząd spornych nieruchomości nie zostały w sprawie przedstawione. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że organ przerzucił na skarżącego obowiązek wyjaśnienia sprawy. Skarżący prawidłowo wezwany do przedłożenia tytułu prawnego do spornej nieruchomości tytułu takiego nie przedłożył. Sąd powołał się nadto na wyroki z 16 stycznia 2008 r. I OSK 1957/06 (niepubl.) w analogicznej sprawie, w której także przedsiębiorstwo nie wykazało się tytułem prawnym do nieruchomości, a w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niewskazanie przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega on komunalizacji (Sąd błędnie przywołał pkt 5 zamiast pkt 1). Jako niezasadny ocenił Sąd zarzut naruszenia przez organ art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego pominięcie. Przepis ten nie znajduje bowiem w sprawie zastosowania. [...] nie może być uznane za organ administracji rządowej, ani nie można przyjąć, że jego mienie służyło bezpośrednio wykonywaniu zadań publicznych z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Nie zasługują zdaniem Sądu na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., polegające, zdaniem skarżącego, na zaniechaniu ustalenia przez organ, od kiedy [...] dysponuje przedmiotową nieruchomością. Wobec faktu, że skarżący nie wykazał tytułu prawnego do nieruchomości, a prawo zarządu nieruchomością wywodził z przepisów powszechnie obowiązujących, to okoliczności, od kiedy skarżący włada nieruchomością, nie mają znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Za chybiony uznał Sąd zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. Skarżący wprawdzie stał się z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkownikiem wieczystym spornych gruntów, co wynika z decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 8 grudnia 2005 r. nr RRA/.U.7720-121/2/05, jednakże nie daje mu to przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Komunalizacja gruntów państwowych, przeprowadzana w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dotyczy stosunków własności pomiędzy Skarbem Państwa a gminami. Z istoty swej nie dotyka bezpośrednio ograniczonych praw rzeczowych obciążających nieruchomość (w tym użytkowania), a także użytkowania wieczystego. Komunalizacja dotyczy wyłącznie prawa własności; podmioty praw obciążających komunalizowane nieruchomości nie mogą co do zasady być uznane za strony postępowania komunalizacyjnego. Postępowanie to bowiem nie dotyczy bezpośrednio ich praw lub obowiązków (art. 28 k.p.a.). Prawa i obowiązki związane z użytkowaniem i użytkowaniem wieczystym komunalizowanych nieruchomości przechodzą ze Skarbu Państwa na gminy zgodnie z art. 9 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (vide wyrok NSA z 23 maja 1994 r., ONSA 1995, nr 1, poz. 50). Nie zasługuje także na uwzględnienie argumentacja skargi odwołująca się do przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Celem unormowania zawartego w tym przepisie było uregulowanie mienia pozostającego w posiadaniu [...], co do którego brak było ustanowionego zarządu. Powoływanie się na ten przepis stanowi dowód tego, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do [...] w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., a zatem stan ten nie wykluczał komunalizacji. Mając na uwadze powyższe okoliczności na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zw. dalej ustawą P.p.s.a.) Sąd oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w Warszawie, działająca przez [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu, prawidłowo reprezentowana i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparła o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego: 1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...] (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz.U. z 1945 r. Nr 51, poz. 2950) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej, bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych, 2) naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych, 3) naruszenie art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...] poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała, 4) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie, 5) naruszenie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach, 6) art. 11 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, 7) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie. II. Przepisów postępowania wskazanych niżej: 1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. gdyż zarówno organ I instancji jak i KKU złamały zasadę prawdy obiektywnej przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych a w szczególności charakteru władania sporną działką oraz ustalenie, iż na rzecz [...] nie został ustanowiony zarząd podczas gdy akta sprawy fakt ten potwierdzają, a w szczególności decyzja w sprawie wymiaru opłat za zarząd, wskazująca, że zarząd ten istniał co najmniej od dnia 15 marca 1988 r., albowiem wydanie takiej decyzji jest możliwe tylko w warunkach już ustanowionego zarządu, 2) art. 77 k.p.a. przez to, że odmawiając mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu opłat zaniechały dalszego gromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić istnienie zarządu – w aktach brak jest informacji, aby organy występowały do Archiwum Państwowego o odpisy decyzji w sprawie ustanowienia zarządu, 3) art. 76 k.p.a. przez przyjęcie, że potwierdzenie istnienia zarządu może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, 4) art. 28 k.p.a. polegające na bezpodstawnej odmowie skarżącemu statusu strony w sytuacji gdy postępowanie dotyczyło jego interesu prawnego, ponieważ art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wyłączał z komunalizacji mienie należące do innych podmiotów niż wymienione w tym przepisie, a mienie to niewątpliwie należało do skarżącego w związku z ustanowionym zarządem. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji ew. uchylenia wyroku i obu decyzji, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodząc, iż sporne mienie nie może podlegać komunalizacji autor stwierdza, iż komunalizacji podlegało wyłącznie mienie opisane w art. 5 ust. 1 ustawy z 27 maja 1990 r. a mianowicie narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których powyższe podmioty pełnią funkcje organu założycielskiego oraz zakłady i instytucje podporządkowane tym podmiotom. Powyższe wyliczenie ma charakter enumeratywny, co oznacza, że mienie niemieszczące się w przytoczonym wyliczeniu nie mogło stać się własnością gminy. Powyższa okoliczność czyni koniecznym ustalenie, czy i do kogo spośród wymienionych wyżej podmiotów należało skomunalizowane mienie. Tymczasem organy wydające decyzje administracyjne w obu instancjach nie poczyniły żadnych ustaleń, które miałyby się przyczynić do stwierdzenia, do kogo w dniu wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające... należało komunalizowane mienie. Powyższe zaniechanie kwalifikuje się jako rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. skoro z zasady tej wynika obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono przecież, że [...] sprawuje władztwo nad oznaczonymi nieruchomościami, niekwestionowane, formalnie potwierdzone choćby poprzez dokument urzędowy – decyzji w sprawie opłat za zarząd, wydanej w 1988 r. Sąd I instancji pominął niezasadnie, iż organy administracji publicznej były zobowiązane do wyjaśnienia, jaki jest charakter tego władania i co je odróżnia od zarządu, tym bardziej że wspomniany dokument urzędowy potwierdza to prawo. Tymczasem organy pomimo powstałej wątpliwości zaniechały jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w tym zakresie, a obowiązek taki wynika z art. 77 k.p.a. Organy m.in. nie wystąpiły do Archiwum Państwowego o informację, czy w jego zasobach znajduje się decyzja o oddaniu działki w zarząd ani też nie podjęły próby skorzystania z jakiejkolwiek innej próby wyjaśnienia, czy istniał zarząd [...] nad nieruchomością. Organy bezpodstawnie odmówiły mocy dowodowej temu dokumentowi urzędowemu, który w swojej treści stanowi, że [...] jest zarządcą nieruchomości na 1988 r. Dokument urzędowy, a do takich niewątpliwie zalicza się wspomniana decyzja, stanowią dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Decyzja ta została wydana w związku z istniejącym zarządem i datuje się na dzień 15 marca 1988 r. Wspomniana decyzja, stanowi nie tylko potwierdzenie, ale też pochodną istnienia zarządu, albowiem wcześniejsze istnienie zarządu stanowiło konieczny warunek jej wydania. Sąd I instancji, a także organy, nie przeprowadziły żadnego dowodu przeciwnego, który mógłby ewentualnie obalić domniemanie wiarygodności dokumentu urzędowego. Okoliczność istnienia zarządu [...] nad działką została więc udowodniona, a mimo to organy odmówiły stwierdzenia tego faktu. W konsekwencji zarówno Sąd I instancji jak i organy w treści decyzji nie uzasadniły nawet dlaczego omawiają dokumentowi urzędowemu mocy dowodowej, co stanowi rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, Sąd I instancji naruszając art. 134 § 1 ustawy dopuścił, aby postępowanie administracyjne naruszało art. 76 k.p.a., który nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, czy został ustanowiony zarząd powinno więc następować wszelkimi możliwymi i przydatnymi środkami dowodowymi jak np. dokumenty, czy zeznania świadków. Ustawa z 27 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające... nie przewiduje przecież w tym zakresie żadnych ograniczeń. Mimo to organy w sposób nieuprawniony i nieuzasadniony zamknęły katalog dowodowy do decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd. Powyższe oznacza nie tylko rażące naruszenie przepisanych reguł dowodowych, ale świadczy o błędnej interpretacji istotnej w sprawie okoliczności faktycznej. Sąd I instancji w tych okolicznościach winien ocenić, że organy de facto nie podjęły się próby ustalenia, czy został ustanowiony zarząd, lecz jedynie czy zachowała się materialna postać dokumentu – decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, a nie są to przecież pojęcia równoznaczne. Wspomniane organy w żaden sposób nie uzasadniły, na czym oparły swoje przekonanie, iż komunalizowane mienie należy np. do rady terenowej lub terenowych organów I stopnia podstawowego. Sąd I instancji w żaden sposób nie uwzględnił w swoim orzeczeniu wskazanych wyżej uchybień przepisom prawa procesowego. Powyższe zaniechanie jest równoznaczne z obrazą art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który obliguje sąd administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach danej sprawy, lecz bez związania wskazanymi zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną. Sąd był zobowiązany w sposób pełny i wyczerpujący ocenić, czy dana decyzja jest zgodna wszystkimi przepisami prawa procesowego, niezależnie od powołanej przez skarżącego argumentacji prawnej i na tej podstawie i oprzeć swoje orzeczenie. Sąd wszelako tego nie uczynił, o czym świadczą wytknięte naruszenia procedury administracyjnej. W konsekwencji powyższych uchybień i błędnego ustalenia istotnej w sprawie okoliczności faktycznej, dotyczącej ustanowienia zarządu na rzecz [...] organy administracji publicznej bezpodstawnie odmówiły [...] statusu strony w postępowaniu, co pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 28 k.p.a. Interes prawny skarżącego w postępowaniu wynikał bezpośrednio z normy prawnej, a mianowicie z art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające... Przepis ten bowiem wyłącza spod komunalizacji mienie inne niż należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Skoro zatem [...] prawidłowo wykazało swój tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a więc prawo zarządu, to w zacytowanej wyżej normie art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym należy upatrywać interesu prawnego [...] w wynikach postępowania komunalizacyjnego. Kasator powołał w tym względzie obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku WSA z dnia 6 lutego 2008 r. I SA/Wa 1767/07, w którym zwrócono uwagę na konieczność ustalenia stanu władania mieniem na dzień 27 maja 1990 r. Powyższe uchybienia Sądu I instancji mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, skoro od ustalenia stanu faktycznego sprawy zależy ocena prawna i zastosowanie norm prawnych. Sąd I instancji winien zatem ocenić, iż na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można uznać, że określone mienie podlegało komunalizacji, co winno być przedmiotem rzetelnego postępowania dowodowego. Pomimo ewidentnych zaniechań organów orzekających w sprawie i tak zebrany materiał dowodowy poparty argumentacją prawną skarżącego nakazuje wykluczyć przedmiotowe mienie z zakresu art. 5 ustawy komunalizacyjnej. Przedmiotowe składniki mienia na dzień 27 maja 1990 r. należały bowiem do przedsiębiorstwa państwowego "[...]", wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. Skarżący wywodzi swoje prawa do przedmiotowej nieruchomości wywodzi z jeszcze przedwojennej regulacji prawnej, a mianowicie z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...]. Z treści tego aktu prawnego wynika jednoznacznie i bezsprzecznie, iż przedsiębiorstwo państwowe [...] prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Zgodnie bowiem z art. 4 rozporządzenia Przedsiębiorstwo [...] prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Jak wskazuje jednocześnie art. 6 rozporządzenia cały majątek oddany [...] w myśl art. 4 zostaje wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Zdaniem kasatora pominięto także obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu [...] w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej, a przedmiotowe działki stanowiły w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanych funkcjonalnie z infrastrukturą kolejową. Skarżący podkreśla, iż nieruchomości linii kolejowych poniemieckich przejęły koleje polskie w strukturze istniejących podziałów nieruchomości, stąd też poprawnym jest wnioskowanie, iż koleje polskie objęły w tym czasie wydzielone części mienia ogólnonarodowego, przy obowiązującym wówczas akcie normatywnym. Kasator opiera swe rozważania o dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87) czy ustawę z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17) ale także wskazując na dekret z dnia 13 listopada 1945 r. (Dz.U. z 1945 r. Nr 51, poz. 295) o zarządzie Ziem Odzyskanych, z którego wynika, iż na mienie odzyskane rozciąga się ustawodawstwo obowiązujące na obszarze Sądu Okręgowego w Poznaniu – art. 4 dekretu, a zatem także rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...] i postanowień dotyczących zarządu [...] z mocy przepisów prawa. W tym miejscu należy wskazać, iż przedmiotowe rozporządzeniem z mocą ustawy o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) zostało powtórzone w ramach regulacji stanów prawnych po 1945 r. Zachowane zostały również przepisy art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. dotyczące objęcia w zarząd przez przedsiębiorstwo "[...]" linii kolejowych oraz całego majątku ruchomego zarządzanego dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji. Na podstawie dekretu PKWN z 1 grudnia 1944 r., utworzono Ministerstwo Komunikacji, któremu to też powierzono administrowanie majątkiem poniemieckim w zakresie jego kompetencji. Powyższe jest istotne wobec stanowiska organów I i II instancji, iż brak jest wykazania przez [...] S.A. decyzji o oddaniu spornego mienia w zarząd, co wyłączałoby jego komunalizację. Tymczasem powyższe wskazuje, że do wykazania tytułu prawnego przez [...] wystarczającym jest wskazanie, iż określone w dyspozycji Spółki i jest przewidziane na eksploatacje infrastruktury kolejowej. Autor wskazuje na art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r., zgodnie z którym tereny stanowiące własność państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych przechodzą w użytkowanie tych jednostek, a zatem w konsekwencji jednostka taka nie musi legitymować się decyzją administracyjną. Jak wskazuje przy tym ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 760) wykonywanie funkcji zwierzchniego kierownictwa przedsiębiorstwa [...] oraz reprezentowanie go jako całości na zewnątrz należy do Ministra Komunikacji, co warunkuje przyjęcie, iż dacie wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. [...] było jednostką państwową, posiadając także uprawnienia z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87) z mocy samego prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa wszelki majątek m.in. Rzeszy Niemieckiej, niemieckich osób prawnych z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego, spółek kontrolowanych przez obywateli niemieckich lub przez administrację niemiecką – art. 2 ust. 1. Jednocześnie zgodnie z art. 2 ust. 4 majątek niemieckich osób prawa publicznego przechodzi z mocy samego prawa na własność odpowiednich polskich osób prawnych, co wskazuje, że możliwym było nabycie nieruchomości przez [...] także z mocy samego prawa. O takim rozwiązaniu stanowić może pośrednio dekret z dnia 21 września 1950 r. (Dz.U. z 1950 r. Nr 44, poz. 408) o zaopatrzeniu dla pracowników b. kolei prywatnych przejętych przez p.p. [...] oraz dla wdów i sierot pozostałych po tych pracownikach, z którego to wynika, iż część majątku zajmowanego przez [...] pochodziła z prywatnych przedsiębiorstw przewozowych. Kasator stwierdza, iż powyższe wskazuje na konieczność wyjaśnienia daty i trybu przejęcia nieruchomości przez [...], co nie zostało w sprawie wyjaśnione i ustalone. Kwestionując dopuszczalność komunalizacji z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości kasator powołuje się na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...], z którego wynika, iż mienie [...] stanowiło wówczas wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Powyższa norma prawna stanowi pochodną rozwiązań prawnych przyjętych przez rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. Jak wskazuje ust. 2 tegoż artykułu mienie [...] obejmuje zarówno środki będące w jego dyspozycji jak i nabyte w toku działalności. Zgodnie zaś z ust. 4 [...] wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do tego rodzaju mienia. Powyższe wskazuje wyraźnie, iż mienie to nie należało do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tych powodów nie mogło stać się przedmiotem komunalizacji. Stwierdzenie komunalizacji nie jest możliwe ze względu na istniejącą regulację przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), który wyłącza skomunalizowane mienia [...]. Dowodząc o uprawnieniu skarżącego do przedmiotowej działki kasator wskazuje na rozwiązania prawne wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...]. Przepis art. 16 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. przewidywał, że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Mienie to stanowi majątek [...] będący w dyspozycji [...] w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyty w toku dalszej działalności. Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa [...] działającego na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami [...], działającego na podstawie niniejszej ustawy. Taki stan prawny dotyczący przedsiębiorstwa państwowego obowiązywał na dzień 27 maja 1990 r. i ten stan prawny winien być przez Sąd I instancji brany pod rozwagę przy ustalaniu charakteru uprawnień [...] do mienia, którym gospodarowało. Użyty w powyższym przepisie zwrot "środki będące w jego dyspozycji jak i nabyte w toku działalności" wskazuje na dwojakiego rodzaju źródła posiadania przez skarżącego mienia. Po pierwsze jest to mienie nabyte przez przedsiębiorstwo jak i mienie będące w faktycznym posiadaniu, skoro ustawodawca użył zwrotu "będące w dyspozycji" a zatem zwrot nie wymagający posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do określonego środka. Strona skarżącą zarzuca także naruszenie i nieuwzględnienie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. (Dz.U. Nr 3, poz. 17). Według art. 2 tej ustawy za własność Państwa bez odszkodowania przechodzą przedsiębiorstwa: przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe... itd. Według zaś art. 3 ust. 1 lit. c za odszkodowaniem przejmuje Państwo przedsiębiorstwa komunikacyjne (kolei żelaznych, kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych, komunikacji powietrznej), przy czym przedsiębiorstwa te przejęte na zasadzie przepisu art. 3 przechodzą na rzecz Państwa w całości wraz z majątkiem ruchomym i nieruchomym (art. 6). Według zaś par. 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa właściwy minister ogłasza w Monitorze Polskim wykazy przedsiębiorstw górniczych, przemysłowych i komunikacyjnych (...) przejmowanych na własność Państwa na zasadzie art. 3 ust. 1 lit. c ustawy wyżej wymienionej. Trzeba zauważyć, iż przy przejmowaniu na własność przedsiębiorstw komunikacyjnych wyłączona została droga postępowania przed Komisją do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw, a o przejęciu orzekał właściwy minister. Ponadto dla przedmiotowej sprawy istotnym jest fakt, iż na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji [...] zarządzanie kolejami po ich zmilitaryzowaniu przeszło na Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub na upoważnione przez niego osoby. Dekret ten obowiązywał do 20 lipca 1949 r. W kontekście powyższych uregulowań prawnych zasadny jest zarzut skargi, że pominięto regulacje prawne, w oparciu o które kolej przejmowała majątek byłych kolei niemieckich. Warto też zauważyć, iż szczególnie w okresie gdy kolej była zmilitaryzowana podlegała innym zasadom zarządzania, mogły być wydawane polecenia kierowane do zmilitaryzowanej jednostki, a zatem mogły mieć charakter mniej sformalizowany. Kasator zarzuca również to, iż postępowanie komunalizacyjne już od samego początku było obarczone istotną wadą prawną, albowiem toczyło się wobec działki wyłączonej z zakresu stosowania art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające... Działka ta zaliczała się, co też zostało już wyżej omówione, do składników mienia państwowego, gdyż należała do przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Kolejny przepis tej ustawy – art. 11 również wyklucza możliwość komunalizacji wymienionych działek. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1–3 ustawy nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., a więc w chwili komunalizacji z mocy prawa przedsiębiorstwo państwowe "[...]" z całą pewnością wykonywało zadania publiczne, o czym przesądzała już treść art. 1 tej ustawy, stanowiąc, że: "Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]", zwane dalej "[...]", jest utworzone do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, a także obronności i bezpieczeństwa państwa." Powołana ustawa wprost powierzała [...] wykonanie zadań znajdujących się we właściwości organów administracji rządowej. I tak np. art. 7 ustawy stanowił, że "[...] prowadzi działalność z zachowaniem wymagań dotyczących bezpieczeństwa państwa oraz wykonuje zadania wynikające z przepisów o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, w tym w szczególności w zakresie przewozów wojskowych i przygotowania kolei na potrzeby obrony państwa." Z kolei zgodnie z art. 8 ustawy do [...] należy wykonywanie, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach, zadań z zakresu administracji państwowej, w szczególności w zakresie: 1) nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o porządku na kolejach użytku publicznego, 2) zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej na obszarze kolejowym, 3) nadzoru technicznego oraz innych zadań dotyczących kolei użytku niepublicznego, 4) postępowania egzekucyjnego w administracji. Tym samym z uwagi na fakt, iż kolej wypełniała zadania publiczne a część tych zadań znajdowała się we właściwości organów administracji rządowej wymagało ustalenia, czy określony składnik mienia służył wykonywaniu tychże zadań a w ocenie skarżącego tak było, czego jednakże WSA bezpodstawnie zaniechał. Organy administracji publicznej, rozpoznające sprawę za: aprobatą Sądu przemilczały powołaną przez skarżącego argumentację prawną, jednoznacznie wskazującą na ustanowienie zarządu w drodze aktów normatywnych, poprzestając na ustaleniu, że toczące się postępowanie nie ujawniło decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co w ich ocenie stanowi okoliczność przesądzającą o treści decyzji. Skarżący zauważa, że istotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności w kwestii sposobów potwierdzania prawa zarządu, a mianowicie, czy może to nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji administracyjnej o ustanowieniu zarządu, czy zarząd może wynikać bezpośrednio z przepisów prawa. Kasator przytacza uzasadnienie wyroku WSA z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 565/07, w którym reprezentowano odmienne stanowisko niż w zaskarżonym wyroku i uwzględniono prawo do udziału w postępowaniu podmiotu ubiegającego się o sporną nieruchomość, jak również podmiotu, któremu w świetle prawa przysługuje do niej roszczenie. Zdaniem skarżącego pogląd ten uzasadnia żądanie rozpatrzenia odwołania przez KKU. Z uwagi na powyższe kasator uważa, że samo ustalenie faktu istnienia decyzji administracyjnej w sprawie zarządu, aczkolwiek stanowi krótszą i łatwiejszą drogę zakończenia postępowania komunalizacyjnego w żadnym wypadku nie udziela wyczerpującej i ostatecznej odpowiedzi na pytanie czy zarząd został ustanowiony , tym bardziej że wywodzone uprawnienia skarżącego wynikają z aktów prawnych rangi ustawowej, a więc znajdujących w hierarchii wyższe miejsce niż decyzja administracyjna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy na podstawie art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie dokonuje na nowo kontroli legalności decyzji, lecz bada naruszenie prawa przez Sąd I instancji i tylko w takim zakresie jak zarzuca to skarga kasacyjna. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiły w tej sprawie. W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a., a w takim przypadku Sąd odwoławczy bada najpierw zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, art. 76 i 28 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez organy obu instancji wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i przyjęcie, że decyzje o ustanowieniu opłat za zarząd nie potwierdzała prawa zarządu co doprowadziło do bezpodstawnej odmowy przyznania skarżącej [...] statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zarzuty te należy ocenić jako bezpodstawne, gdyż stan faktyczny oraz ocena materiału dowodowego zebranego przez organy dokonana przez Sąd I instancji nie budzi żadnych wątpliwości co do zgodności z prawem. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż zaskarżony wyrok został wydany po uprzednim uchyleniu decyzji KKU z dnia 22 marca 2007 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1059/07. W wyroku tym Sąd omawiając akty prawne regulujące status przedsiębiorstwa [...] skonstatował, iż z postanowień tych aktów nie mógł powstać tytuł prawny przedsiębiorstwa [...] do konkretnego składnika mienia, nabytego przez Skarb Państwa w drodze aktów nacjonalizacji takich jak dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich, czy ustawa nacjonalizacyjna z 3 stycznia 1946 r. Akty te mogły więc stanowić tylko podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw albo konkretnie określonych składników mienia. Sąd przyjął także jako niebudzące wątpliwości ustalenie, że przedmiotowe działki stanowią mienie poniemieckie przejęte przez Skarb Państwa na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. Sąd zalecił jedynie wnikliwe wyjaśnienie statusu prawnego działek w dniu 27 maja 1990 r. także przez zobowiązanie skarżącego do przedstawienia dowodu w postaci odpowiedniego aktu przekazującego znacjonalizowane mienie przedsiębiorstwu [...]. Powyższa ocena oraz wskazanie Sądu co do dalszego postępowania wiążą w sprawie zarówno Krajową Komisję Uwłaszczeniową jak i Sąd orzekający ponownie. Nakaz ten, wynikający z art. 153 ustawy P.p.s.a., zarówno KKU jak i Sąd prawidłowo zrealizowały przyjmując podobnie jak w większości orzeczeń sądu administracyjnego niedopuszczalność przyjmowania tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości bezpośrednio z aktu nacjonalizacyjnego. Akt taki, a w przypadku przedmiotowej sprawy – dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przejmował z mocy prawa wszelki majątek m.in. Rzeszy Niemieckiej i b. Wolnego Miasta Gdańska na rzecz Skarbu Państwa. W myśl przepisów dekretu zabezpieczenie i zarząd tych majątków powierzono ustalonym w tym celu urzędom likwidacyjnym, poddanym nadzorowi Ministra Skarbu, a na obszarze Ziem Odzyskanych – Ministrowi Ziem Odzyskanych. Nacjonalizacja stanowiła zatem pierwszy etap przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa, aby mógł powstać tytuł do konkretnego przedsiębiorstwa lub mienia niezbędny był akt indywidualny wydawany przez uprawnione do tego władze (art. 12 dekretu). Podkreślenia wymaga, iż skarżący zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego swój tytuł prawny wywodził bezpośrednio z faktu przejścia własności mienia na podstawie aktu nacjonalizacyjnego, negując konieczność wykazania się aktem indywidualnym. Z tych względów Sąd I instancji w wyroku z 21 listopada 2007 r. zalecił zobowiązanie skarżącego do przedstawienia odpowiedniego aktu o przekazaniu znacjonalizowanych działek przedsiębiorstwu [...]. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy wskazuje, że KKU nakaz ten wykonała, jednakże w odpowiedzi na jej pismo z dnia 3 marca 2008 r. skarżący powtórzył twierdzenie o nabyciu tytułu z mocy prawa i przytoczonych aktów prawnych w postaci art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 kwietnia 1926 r. o ustanowieniu przedsiębiorstwa [...], co stanowiło jednocześnie powtórzenie wcześniejszej argumentacji. Wobec związania organu i Sądu oceną i wskazaniami oraz wykonaniem tych ostatnich skarżący nie mógł skutecznie postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez zaniechanie gromadzenia materiału dowodowego, który miałby potwierdzić istnienie zarządu. Nie sposób pominąć braku konsekwencji skarżącego, który z jednej strony powołuje się na akty nacjonalizacyjne bądź tworzące przedsiębiorstwo [...] jako źródło powstania prawa zarządu, a z drugiej zarzuca organom i Sądowi zaniechanie w poszukiwaniu dokumentów potwierdzających zarząd. Prawidłowo organy nie uznały za dowód posiadania zarządu decyzji z 15 marca 1988 r. o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Pobieranie opłat związane było z prawnym korzystaniem z gruntu stanowiącego wówczas własność Skarbu Państwa. W stanie prawnym regulującym tę kwestię opłaty winny być pochodną ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu. Tytuł ten stanowiła decyzja o oddaniu gruntu w zarząd lub wcześniej w użytkowanie. Natomiast samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie tworzyło po stronie podmiotu do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania czy zarządu. Podkreślić należy, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procedury, opisu sposobu ich naruszenia, lecz także wykazania, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postawione zarzuty i ich uzasadnienie warunku tego nie spełniają. Oceniając zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, iż nietrafnie kasator upatruje jako podstawę do przyjęcia tytułu powstania zarządu lub użytkowania przepisy art. 4, 6 i 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...] jak również dalsze akty prawne dot. zarządu mienia na Ziemiach Odzyskanych oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach osiedlach. Akta te, mające charakter ogólny, nie tworzyły bezpośrednio prawa dla konkretnych podmiotów, lecz stanowiły podstawę do wydania aktów o charakterze indywidualnym tworzących takie prawo. Pogląd ten jako przyjęty w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1059/07 ma moc wiążącą w tej sprawie zarówno dla organów jak i Sądu. Nie można więc przyjąć, iż stosując się do niego Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył prawo. Jako chybiony należy uznać zarzut naruszenia przepisu art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) gdyż przepisy tego aktu nie miały w ogóle zastosowania w tej sprawie, w której przejęcie mienia nastąpiło na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Błędnie kasator upatruje naruszenie prawa materialnego art. 16 ust. 1–3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...] przez jego niezastosowanie, gdyż przepisy te definiując mienie [...] i sposób gospodarowania nim nie stanowią podstawy do kreowania tytułu prawnorzeczowego do konkretnych składników majątkowych. W odniesieniu do mienia nieruchomego taki tytuł prawny stanowić będzie decyzja bądź umowa zawarta zgodnie z obowiązującymi przepisami. Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Pierwszy z powołanych przepisów stanowił o nabyciu z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny. Oceniając materiały postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do obu działek Sąd trafnie przyjął poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, iż [...] na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu. Brak tytułu prawnorzeczowego uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Faktyczne władanie nieruchomością przez [...] odpowiada bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. W myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Błędny jest także pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej co do zastosowania w tej sprawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Do zarzutu tego odniósł się już w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji trafnie przyjmując, iż wyłączenia przewidziane w tym przepisie nie miały zastosowania do przedmiotowych działek gruntu. W myśl art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej podlegały wyłączeniu składniki mienia ogólnonarodowego jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przedsiębiorstwo [...] do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. W pkt 2 tego przepisu wyłączono spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Przyjmując wykładnię terminu "należące do" dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37) stwierdzić należy na tej podstawie, iż grunt nie oddany do dnia 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu nie należał do przedsiębiorstwa. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Mienie "należało" więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym. W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe [...] uzyskało tytuł prawny do władania nieruchomością. Podkreślić należy, iż ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało wymienione. Nie zmienia powyższej oceny powołanie się przez kasatora na przepis art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1990 r. o pp "[...]" jako związany z wyżej omówionymi i który to przepis wskazuje cel utworzenia przedsiębiorstwa. Zostało ono utworzone w celu zarządzania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Cel utworzenia przedsiębiorstwa państwowego nie może sam w sobie przesądzać o wyłączeniu spod komunalizacji skoro nie zostały spełnione warunki z ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Tym samym odmówienie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym nie naruszało przepisu art. 28 k.p.a. Stroną w postępowaniu komunalizacyjnym może być tylko ten podmiot, który legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, przy czym przy komunalizacji ex lege decydujący jest stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Późniejsze uzyskanie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komunalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji pp "[...]" prawa takiego nie stwarzało, potwierdzając jednocześnie nieposiadanie przez [...] prawa zarządu do przedmiotowych działek. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.