II SA/Łd 605/08

Dnia 28 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. II SA/Łd 605/08 UZASADNIENIE Ostatecznymi decyzjami z dnia [...] doręczonymi skarżącej w dniu [...], o numerach [...] i [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił swe wcześniejsze decyzje przyznające zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego na dziecko M. P., skracając okres wypłaty przyznanych świadczeń do dnia 31 lipca 2007 roku. Jako podstawę swego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104, 108 ust.1 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 4 ust 2, art. 5 ust. 2, art. 10, art. 16 art. 23 ust. 2 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Uzasadniając organ przytoczył treść art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabywa prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Dalej organ podniósł, iż zgodnie art. 23 ust. 2 wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania. Natomiast w myśl art. 3 pkt 11 w/w ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Reasumując organ podkreślił, iż mając na uwadze obowiązujące przepisy i zmianę miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy w dniu 20 lipca 2007 roku, zasadne było uchylenie w części decyzji przyznających stronie zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do tego zasiłku przez skrócenie okresu pobierani o jeden pełny miesiąc, to jest sierpień 2007 roku. . Powyższe decyzje stały się podstawą do wydania w dniu [...] przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji nr [...] w oparciu o przepisy 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 30 ust.1, ust. 2 pkt 1, ust. 6-8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) orzekającej o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń przez M. P. na dziecko M. P. za okres od za sierpień 2007 roku w łącznej kwocie 669,74 zł, na którą składają się następujące świadczenia: - zasiłek rodzinny w kwocie 48 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 0,64 zł - dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 5,29zł, - dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie 60zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 0,79zł, - zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 2,02zł. Uzasadniając jako przyczynę zwrotu, organ wskazał nienależnie pobrane świadczenie, z uwagi na to iż świadczeniobiorca od dnia 20 lipca 2007 roku zmienił miejsce zamieszkania i obecnie zamieszkuje na terenie gminy Z. przy ulic A. 10, co w myśl art. 23 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość wypłaty świadczeń rodzinnych przez niewłaściwy miejscowy organ. W dniu 31 stycznia 2008 roku M. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc w nim o umorzenie w całości nienależnie pobranych przez nią świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu podniosła, iż niezawiadomienie organu o zmianie miejsca zamieszkania było przez nią niezawinione i z uwagi na chorobę dziecka nie zdążyła w odpowiednim terminie załatwić sprawy. Wskazała, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, gdyż jedynym żywicielem trzyosobowej rodziny jest mąż. Niepełnosprawność małoletniego dziecka wymaga zapewnienia mu całodobowej opieki oraz znaczących wydatków na specjalistyczny sprzęt medyczny oraz leki. Ewentualny zwrot nienależnie pobranego świadczenia nastąpi kosztem zdrowia dziecka, gdyż wnioskodawczyni nie będzie posiadać środków na jego leczenie. Na wezwanie organu z dnia 01 lutego 2008 roku, M. P. sprecyzowała swoje odwołanie, pismem bez daty, iż jej pismo z dnia 31 stycznia 2008 roku jest w istocie wnioskiem o umorzenie kwot pobranych świadczeń rodzinnych za miesiąc sierpień 2008 roku. Po rozpatrzeniu wniosku strony jako żądania umorzenia należności pobranych za miesiąc sierpień 2008 roku, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 104 Kpa i art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. u. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił M. P. umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Organ wskazał, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że na miesięczne dochody rodziny M. P. składają się: - wynagrodzenia za pracę męża A. P. w kwocie 2291,94 żł, - zasiłek chorobowy strony w wysokości 984,07 zł, - zasiłek rodzinny w wysokości 48 zł, - zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł oraz - dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 60 zł. Prezydent Miasta Ł. podkreślił, iż udzielenie ulgi w postaci umorzenia nadpłaty z racji swego uznaniowego charakteru jest instytucją wyjątkową, której zastosowanie winno uzasadniać szczególne okoliczności. Należy mieć także na względzie słuszny interes publiczny, który w rzeczywistości stanowi interes budżetu państwa. Zdaniem organu pozytywne załatwienie wniosku M. P. byłoby sprzeczne z interesem ogólnym, gdyż w rzeczywistości wszyscy podatnicy zostaliby obciążeni kwotą nienależnie pobranego przez nią świadczenia. Mając na względzie powyższe okoliczności organ uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie w całości kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Jednocześnie organ poinformował stronę o możliwości zwrócenia się z wnioskiem o rozłożenie spłaty należnej kwoty na raty, ewentualnie o możliwości odroczenia terminu płatności. Od powyższej decyzji M. P. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Odwołująca się kolejny raz podniosła, iż pobranie przez nią świadczenia za sierpień 2007 roku było wynikiem spóźnionego powiadomienia organu administracji o zmianie miejsca zamieszkania ze względu na chorobę jej syna. M. P. wyjaśniła, iż o zmianie miejsca zamieszkania poinformowała organ pomocowy w Z. w połowie sierpnia 2007 roku i w wyniku opieszałości tegoż organu świadczenia rodzinne zostały jej przyznane dopiero za wrzesień 2007 roku. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Ł. wskazując, iż instytucja umorzenia ma charakter uznaniowy, co sprawia, iż organ administracji ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe oraz zgromadził wszelkie niezbędne dane i dokumenty związane z sytuacją rodzinną i dochodową strony. Zdaniem organu odwoławczego sytuacja rodziny M. P. w istocie jest trudna, jednakże strona posiada stałe dochody i spłata przez nią zadłużenia nie jest niemożliwa. Ponadto żądana przez organ kwota została w przeszłości przez stroną pobrana i obecne żądanie jej zwrotu nie powinno być postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara, ale jako prosty zwrot świadczenia, które w sposób nienależny znalazły się w posiadaniu dłużniczki. W dniu 8 lipca 2008 roku M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. W skardze podniosła, iż w miesiącu sierpniu 2007 roku zmieniła miejsce zamieszkania o czym poinformowała właściwy organ i w wyniku opieszałości organu świadczenia rodzinne przez organ właściwy w nowym miejscu zamieszkania zostały jej wypłacone dopiero za wrzesień 2007 roku. Skarżąca podkreśliła, iż jej sytuacja rodzinna uległa zmianie, albowiem w kwietniu 2008 roku urodziła się jej córka. Skarżąca wraz z mężem osiągają stałe miesięczne dochody, jednakże liczne zobowiązania związane z zapewnieniem odpowiednich warunków mieszkaniowych oraz leczeniem niepełnosprawnego syna sprawiają, iż sytuacja materialna jej rodziny jest niezwykle trudna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z nieco innych przyczyn niż podniesione w jej treści. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonych decyzji, oraz decyzji wcześniejszych. stanowiących podstawę prawną wydania decyzji zaskarżonych. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych wywołane wnioskiem o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń kieruje się przesłankami wymienionymi w przywołanym przepisie. Zgodnie z treścią tegoż przepisu Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Omawiany przepis jest przykładem występującej w systemie prawa administracyjnego instytucji uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, iż organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Jednakże wybór ten poprzedzać ma należyte zgromadzenie i zanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg rozumowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia. Nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się konieczność należytego wyważenia dwojakiego rodzaju interesów, o których stanowi art. 7 k. p. a.: społecznego oraz interesu obywateli przy podejmowaniu decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 roku, sygn. akt V SA 2036/01, publ. Lex nr 82004, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2001 roku, sygn. akt V SA 3718/00, publ. ONSA 2002/3/124, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 roku, sygn. akt V SA 2880/99, publ. Lex nr 79239). Dyrektywa postępowania zamieszczona w art. 7 K. p. a. nie jest martwym, nic nie znaczącym nakazem, a winna znaleźć właściwe odzwierciedlenie w postępowaniu organu administracji. Organ zobowiązany jest po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego w sprawie (w myśl art. 77 § 1 K. p. a.) uwzględnić oba aspekty: ogólny i konkretny sprawy i wyważyć, który z nich zasługuje w danym wypadku na ochronę. Podkreślić należy, iż w art. 7 K. p. a. brak jest jakiejkolwiek, szczególnej podstawy do przedkładania względu społecznego nad indywidualnym; z założenia są to dobra o równej wartości. Z tak pojmowanej zasady równowagi we współistnieniu dwojakiego rodzaju interesów wypływa konieczność wyraźnego, szczegółowego uzasadnienia w razie przyznania prymatu względom społecznym nad indywidualnym. Oznacza to, że w razie wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu, muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. W niniejszej sprawie trudno nie zauważyć, iż porównanie interesów jednostki z interesem ogółu utożsamianym jako interes budżetu państwa zaprezentowane na użytek wydanych rozstrzygnięć w sposób nieuzasadniony preferuje interes ogółu, pomijają jednostkę. Trudno zgodzić się z twierdzeniem organów, iż pozytywne załatwienie wniosku M. P. byłoby sprzeczne z interesem ogólnym, gdyż w rzeczywistości wszyscy podatnicy zostaliby obciążeni kwotą nienależnie pobranego przez nią świadczenia. Po pierwsze należałoby odpowiedzieć na pytanie, czy w istocie doszło do pobrania przez M. P. nienależnego świadczenia, czy tylko do pobrania świadczenie z innego, nieprzypisanego do miejsca zamieszkania skarżącej organu pomocowego, który i tak te konkretne świadczenia finansuje z budżetu Skarbu Państwa. Pytanie to zmusza do sięgnięcia głębiej, to znaczy do wcześniejszych decyzji stanowiących następnie podstawę do rozstrzygania w trybie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co zezwala treść przepisu art. 135 p.p.s.a. Takie spojrzenie na sprawę wywołaną zaskarżonymi aktami prawnymi, wymusza również kolejny wywód organu odwoławczego, a mianowicie twierdzenie, iż żądana przez organ kwota została w przeszłości przez stroną pobrana i obecne żądanie jej zwrotu nie powinno być postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara, ale jako prosty zwrot świadczenia, które w sposób nienależny znalazły się w posiadaniu dłużniczki. W sytuacji, w której skarżąca nie pobrała spornego świadczenia na małoletnie chore dziecko podwójnie, zaprezentowana przez organ teza budzi poważne wątpliwości, a i uzasadnienie co do prymatu interesu ogółu jest nieprzekonywujące, dla uzasadnienia braku istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie żądanych przez organ kwot. Istota wypłacanych świadczeń sprowadza się do zapewnienia środków finansowych należnych małoletniemu dziecku, nadto choremu, w imieniu którego działają rodzice (rodzić). W takiej sytuacji organy pomocowe winny również widzieć znacznie szerzej interes jednostki jako szczególne okoliczności i podstawy do stosowania przepisu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, aby ewentualne zaniechania czy błędy przedstawiciela ustawowego nie obciążały małoletnich. Takie spojrzenie na omawiane zagadnienie wymaga niekiedy bardziej zdecydowanego działania z urzędu ze strony organów administracji – organów pomocowych, w celu zapewnienia realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i art. 8 K.p.a. Pierwotne decyzje zmieniające z dnia [...] doręczone skarżącej w dniu 29 sierpnia 2007 roku, o numerach [...] i [...] Prezydenta Miasta Ł. zmieniły wcześniejsze decyzje przyznające zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego na dziecko M. P., skracając okres wypłaty przyznanych świadczeń do dnia 31 lipca 2007 roku. Podstawą prawną tych decyzji był art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nadto co istotne w sprawie zostały one doręczone skarżącej 29 sierpnia 2007 roku w środę, a więc na dwa dni przed upływem terminu na ewentualne złożenie wniosku do organu pomocowego właściwego dla jej nowego miejsca zamieszkania. Okoliczności te również nie zostały wzięte pod uwagę i rozważone jako szczególne, w kontekście choroby dziecka skarżącej i jej faktycznych możliwości złożenia wniosku do końca sierpnia 2007r w innym organie pomocowym. Przechodząc do rozważań dotyczących zakresu pojęcia nienależnego świadczenia, należy przejść do analizy treści przepisu art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Z treści art. 32 w/w ustawy wynika uprawnienie do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie, uznać więc należy, że w sytuacjach ściśle opisanych w powołanej normie prawnej, przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 154 i art. 155 Kpa (por. wyrok WSA z dnia 22 lutego 2006r., sygn.akt I SA/Wa 2164/05, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex Nr 219997). Organ właściwy może tylko wówczas wzruszyć decyzję ostateczną, gdy wykaże alternatywnie, iż uległa zmianie sytuacja rodzinna zainteresowanego, uległa zmianie sytuacja dochodowa rodziny zainteresowanego, w stosowanym postępowaniu ustalono, że zainteresowany pobrał świadczenie nienależnie. W niniejszej sprawie organ argumentował, iż zmiana decyzji pierwotnie przyznających świadczenie na okres do 31 sierpnia 2007 roku i skrócenie okresu ich pobierania do 31 lipca 2007 roku stanowi okoliczność, iż skarżąca nienależnie pobrała świadczenie rodzinne za okres miesiąca sierpnia 2007 roku. Organ ustalił, iż wobec zmiany miejsca zamieszkania z dniem 20 lipca 2007 roku, świadczenia pobierane po tej dacie należy zakwalifikować do świadczeń nienależnie pobranych, co z kolei uprawnia do zastosowania trybu z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analiza ustalonego na podstawie akt sprawy stanu faktycznego sprawy, w świetle obowiązujących przepisów prawa nie pozwala na podzielenie stanowiska organu. Organ przyjął, iż świadczenia pobrane przez stronę po 20 lipca 2007roku są świadczeniami nienależnie pobranymi gdyż wypłacał je organ niewłaściwy miejscowo. Analiza przesłanek, których spełnienie pozwala na uznanie, iż świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, a wymienionych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi: 2. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) (50) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. 2a. (51) Za nienależnie pobrane świadczenia nie uznaje się kwoty wypłaconych świadczeń rodzinnych, które zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. prowadzi do wniosku, iż świadczenia wypłaconego skarżącej nie można zakwalifikować do świadczeń nienależnie pobranych. Organ dowolnie zinterpretował zaistniałą w sprawie zmianę miejsca zamieszkania. Fakt, iż zmienił się organ uprawniony do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego nie powoduje, iż zasiłek, jaki strona pobierała od dnia 20 lipca 2007 roku jest zasiłkiem nienależnie pobranym. Tym bardziej, iż począwszy od dnia przyznania zasiłku strona nadal spełniała przesłanki do jego pobierania z ustawy o świadczeniach rodzinnych również w sierpniu 2007 roku. Nie można podzielić stanowiska organu, iż świadczenie wypłacone stronie jest świadczeniem nienależnie pobranym, ponieważ z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania zmienił się organ właściwy w sprawie, tym bardziej, że organ powołuje się na przepisy ustawy regulujące tryb wnioskowania o przyznanie prawa do świadczenia. Wówczas rzeczywiście zgodnie z art. 3 pkt 11 w związku z art. 23 ust. 2 powoływanej ustawy, strona winna zwrócić się do organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania, jednakże wymóg ten dotyczy składania wniosku o świadczenia. Natomiast w niniejszej sprawie skarżącej zostało przyznane przedmiotowe świadczenie do 31 sierpnia 2007 roku i nie zaszły żadne okoliczności powodujące jego utratę, która z kolei mogłaby uzasadniać uznanie, iż świadczenie zostało nienależnie pobrane. Trudno przyjąć, iż po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia do organu właściwego, zgodnie z art. 3 pkt 11 i art. 23 ust. 2 powoływanej ustawy, strona nie mogłaby przenieść się do innego miasta gdyż wówczas utraciłaby prawo do zasiłku co skutkowałoby obowiązkiem zwrotu świadczeń wypłaconych do końca miesiąca, w którym miała miejsce wyprowadzka, jako świadczeń nienależnie pobranych. Sytuacja taka godziłaby w prawa podmiotu uprawnionego, w sytuacji, gdy nie zaistniały żadne zmiany mające wpływ na samo prawo do świadczenia, które powodowałyby, iż strona pobierała świadczenie a nie była do tego uprawniona. W niniejszej sprawie zmianie uległa wyłącznie właściwość miejscowa organu uprawnionego do wypłaty świadczenia. Zwrócić należy również uwagę, iż organy nie uzyskały zgody skarżącej na zmianę decyzji, która to zmiana niewątpliwie była dla niej niekorzystna, zatem wywodząc a contrario z ust. 1a art. 32 powoływanej ustawy, który wszedł w życie z dniem 6 lipca 2007 roku, konieczne było posiadanie takiej zgody. W aktach administracyjnych brak dokumentu, który można by utożsamić z taką zgodą, a i organy nie powołują się na tą okoliczność w uzasadnieniach decyzji zmieniających, wręcz pomijając ją w swych skąpych motywach. Domniemywanie takiej zgody na niekorzystną dla skarżącej zmianę decyzji jest zbyt daleko idące ze strony organu, który powinien zwrócić się do strony z wyraźnym zapytaniem w tym zakresie. Przedstawiona analiza podstaw prawnych decyzji zmieniających prowadzi do wniosku, iż zostały one podjęte wbrew przepisom prawa obowiązującego, stając się zarazem, po uostatecznieniu podstawą do wydania decyzji z dnia [...] nakazującej zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Ta "nienależność pobranych świadczeń" wynika w decyzji z dnia [...] z jednego faktu – ostatecznych decyzji zmieniających, których postawy prawne zostały zakwestionowane przez Sąd również w niniejszym postępowaniu. Z uwagi jednak na przepis art. 135 p.p.s.a. , który stanowi: " Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia" , istnieją w ocenie Sądu podstawy prawne do znacznie głębszej analizy postępowania administracyjnego a zarazem ingerencji w nie, celem dotarcia do decyzji, które w efekcie doprowadziło do wydania zaskarżonych decyzji o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Bez wątpienia wszystkie te decyzje pierwszoinstancyjne, które nie były zaskarżone zostały podjęte w granicach sprawy, gdyż bez ich wydania nie byłoby możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń przez skarżącą. ( por. wyrok NSA z 11 stycznia 2007r. sygn. akt I OSK 275/06 - publ. System Informacji Prawnej LEX nr 293171 ), w którego tezie Sąd wyraził następujący pogląd: "Przepis art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) statuuje zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie zaskarżenia przez stronę skarżącą, determinując tym samym granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. Dotyczy on również fazy orzekania przez Sąd Administracyjny. Przedmiotowy przepis nakłada na Sąd Administracyjny obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym obowiązkiem Sądu Administracyjnego jest przez wydanie orzeczenia, stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd Administracyjny powinien więc z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie przedmiotowego przepisu. W związku z powyższym zgłoszenie przez uczestnika postępowania wniosku o jego zastosowanie nie jest dla sądu wiążące, choć oczywiście wniosek taki powinien być przez Sąd wzięty pod rozwagę". Powyższej kwestii dotyczy też wyrok NSA z 6 lutego 2007r. sygn. akt I GSK 632/06 - publ. System Informacji Prawnej LEX nr 329055, w którego tezie czytamy "Użyty w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczone do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, a także w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej". Uznanie natomiast świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu (por. wyrok WSA z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 331/2005, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 187405). Przywołane orzeczenie o tyle jest istotne w sprawie, iż na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego przez wyrok wydany w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem normy art. 135 p.p.s.a. decyzji zmieniających, odpadła podstawa do wydania decyzji z [...] nakazującej zwrot "nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych", a w konsekwencji zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji o odmowie umorzenia w całości "nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych" za miesiąc sierpień 2007 roku. Konkludując, zgodzić się należy z organami, iż strona powinna zawiadomić o zmianie miejsca zamieszkania, o konieczności powiadamiania o takich zmianach była pouczona przy składaniu wniosku o zasiłek, jednak brak takiego zawiadomienia nie może prowadzić do uznania, iż miała miejsce zmiana sytuacji skutkująca utratą prawa do zasiłku, zmianie uległ wyłącznie organ właściwy do wypłaty świadczenia już przyznanego i nadal przysługującego. Problem zaistniały w sprawie ma bardziej w ocenie Sądu charakter techniczny związany z podmiotem wypłacającym świadczenie, a nie odnosi się do przysługującego prawa do świadczenia wypłacanego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. W toku kontroli zaskarżonych decyzji Sąd dopatrzył się również dalszych, poza wcześniej wymienionymi, uchybień przepisów proceduralnych, w szczególności przepisów art. 11 i art. 107 §3 Kpa. Organy powinny skupić się na najważniejszych aspektach sprawy, nie jest bowiem konieczne powoływanie szeregu przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy wyłącznie część z nich znajduje zastosowanie w sprawie. Konieczna jest natomiast analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego i jego rozważenie, ustosunkowanie się do niego w świetle mających zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa), winno umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, dlatego też uzasadnienie winno zawierać m.in. prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r., sygn.akt II SA 1095/00, LEX Nr 53441; wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., sygn.akt SA 810/81, publ. ONSA 1981/1/4 ). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokładnie wyjaśnić wszystkie elementy stanu faktycznego i rozważyć ich ocenę w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, nadto rozważyć też przed podjęciem decyzji różne drogi rozstrzygnięcia sprawy. Wywiedzione stanowisko uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa, przy uwzględnieniu wszystkich powyższych uwag. Nadto rozważyć możliwość zastosowanie przepisu art. 50 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który reguluje kwestię zmiany podmiotu realizującego świadczenia rodzinne wskutek zmiany sytuacji osoby otrzymującej świadczenie, przy świadomości organów, iż skarżąca nie pobrała podwójnie należnych jej świadczeń rodzinnych. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł., a nadto poprzedzające je decyzje dwie zmieniające i nakazująca zwrot zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c i art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją cztery decyzje organu pierwszej instancji opisane szczegółowo w sentencji wyroku. TG