II OSK 815/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Człuchowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 564/08 w sprawie ze skargi A. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 23 sierpnia 2007 r. nr XV/62/2007 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 564/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. J., stwierdził nieważność § 7 ust. 2 pkt 7 lit. "a" i "b" uchwały Nr XV/62/2007 Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi, komunikację i zieleń, obejmującego Śródmieście w rejonie ulic: Garbarskiej, Zamkowej, Ogrodowej i Długosza oraz Placu Wolności i Placu Bohaterów w Człuchowie – w odniesieniu do działki nr [...] położonej w Człuchowie przy ul. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący A. J. jest wieczystym użytkownikiem działki nr [...] położonej w Człuchowie przy ul. [...], do której między innymi odnoszą się postanowienia zaskarżonej uchwały, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego Nr 16 z 2008 r. pod poz. 401. Działka powyższa ma powierzchnię ok. 37 m2 i zabudowana jest parterowym budynkiem o powierzchni ok. 25 m2, stanowiącym własność skarżącego. Działka ta mieści się na terenie zabudowy mieszkalno-usługowej o symbolu 4 MU, który zlokalizowany jest w tzw. strefie pełnej ochrony konserwatorskiej miasta, oznaczonej symbolem W 2. W rozdziale 3 zaskarżonej uchwały w § 7 ust. 2 pkt 7 określono m.in. następujące ustalenia: "na terenie 4 MU: a) wprowadza się nakaz wyburzenia dysharmonicznych budynków przy ul. [...],[...] i [...], oznaczonych na rysunku zmiany planu jako dysharmoniczne do wyburzenia lub przebudowy, bądź ich przebudowy, rozbudowy i nadbudowy w celu zharmonizowania całej pierzei wzdłuż ulicy [...], a zabudowa pomiędzy budynkami nr [...] i nr [...] przy ul. [...] swoją wysokością winna nawiązywać do istniejącej historycznej zabudowy; b) nakazuje się wprowadzenie zabudowy plombowej z podziałem pierzei wzdłuż ulic [...] i [...] na odcinki, z uwzględnieniem ściśle obowiązującej linii zabudowy wykreślonej na rysunku zmiany planu oraz wjazdu bramowego na jej zaplecze". Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, iż Rada Miejska w Człuchowie nadużyła przysługujących jej uprawnień, określanych jako "władztwo planistyczne". Nie przedstawiono bowiem przekonywującej argumentacji przemawiającej za słusznością przyjętej w odniesieniu do działki [...] maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Sąd uznał, że nie ma znaczenia podnoszony przez Radę argument, iż kwestionowana przez skarżącego linia zabudowy została wprowadzona na gruncie stanowiącym własność Gminy Miejskiej Człuchów. Linia ta wyznacza bowiem – stosownie do przepisu § 5 pkt 8 uchwały – maksymalną głębokość projektowanego budynku w głąb działki w celu utworzenia wewnętrznego dziedzińca. Odnosi się zatem do zabudowy działki [...] i w konsekwencji określa przyszłą granicę pasa gruntu przeznaczonego na powiększenie tej działki. W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazywany przez Radę fakt istnienia otworów okiennych w ścianach sąsiedniej zabytkowej kamienicy nr [...] mógłby wprawdzie uzasadniać konieczność przeznaczenia mniejszego pasa gruntu na powiększenie działki [...] w celu jej zabudowy w sposób określony w planie, o ile Rada wykazałaby wnikliwe i rzetelne zbadanie tej kwestii. Rada nie wykazała, iż badała i rozważała możliwość zmiany otworów okiennych w kamienicy nr [...]. Bez powiększenia terenu pod zabudowę nie ma możliwości istnienia na powyższej działce innej zabudowy, niż ta, która znajduje się tam obecnie. Sąd podzielił zarzut skarżącego, iż wybudowanie czterokondygnacyjnej kamienicy według koncepcji architektonicznej przyjętej w planie miejscowym na działce "powiększonej" w głąb do wielkości 48, 6 m2 (taką wielkość powiększenia działki narzuca kwestionowana maksymalna linia zabudowy), jest nie tylko nieopłacalne z punktu widzenia inwestora, ale wręcz niemożliwe do wykonania ze względu na obowiązujące przepisy prawa, np. techniczno-budowlane. Sąd zauważył, że bez odpowiedniego zagwarantowania ustalonymi liniami zabudowy "powiększenia" obszaru spornej działki, jedynym sposobem zagospodarowania działki nr [...] okazuje się być przewidziany w planie nakaz wyburzenia obiektu stanowiącego własność skarżącego. Oznacza to naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w Człuchowie, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca Rada wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię: – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny A. J.; – art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż Rada Miejska w Człuchowie w zakresie objętym § 7 ust. 2 pkt 7 lit. "a" i "b" uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuściła się nadużycia przysługujących uprawnień w zakresie tzw. władztwa planistycznego. Ponadto zarzucono niespójność pomiędzy sentencją wyroku a jego uzasadnieniem poprzez stwierdzenie nieważności § 7 ust. 2 lit. "b" uchwały, dotyczącego "ściśle obowiązującej linii zabudowy", a nie "maksymalnej, nieprzekraczalnej linii zabudowy", o której mowa w uzasadnieniu wyroku i która była przedmiotem skargi A. J. Skarga na uchwałę, jak też uzasadnienie wyroku Sądu sprowadza się do kwestionowania maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do działki 24/1 (teren 4 MU). Tymczasem przepis odnoszący się do tej kwestii znajduje się w § 5 pkt 8 uchwały oraz na załączniku graficznym do tej uchwały, a nie, jak ustalił Sąd, w § 7 ust. 2 pkt 7 lit. "b". Unieważniony przez Sąd przepis stanowi bowiem o "ściśle obowiązującej linii zabudowy" przez którą zgodnie z § 5 pkt 5 uchwały należy rozumieć linię, w której należy obowiązkowo usytuować ścianę budynku. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono nadto, iż zaskarżona uchwała została podjęta w celu ułatwienia prawidłowego przeprowadzenia działań mających na celu uporządkowanie przestrzeni starego miasta pomiędzy dwiema ulicami układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków (decyzja nr 513 z dnia 20 grudnia 1965 r. pod nr A-35). Zmiana miejscowego planu uwzględnia wytyczne Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc zarazem realizację zadań, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 i 4 tej ustawy. Analiza terenu dokonana w ramach procedury planistycznej wskazuje, iż treść planu miejscowego dla kwestionowanego obszaru jest jedynym i słusznym rozwiązaniem planistycznym z uwagi na istniejący stan faktyczny i prawny. Gmina nie ma prawa odmówić uzgodnień planu z wojewódzkim konserwatorem zabytków i odmówić uwzględnienia jego wytycznych. W skardze kasacyjnej wniesiono dodatkowo o dopuszczenie dowodu z załączonych do niej dokumentów – na okoliczność zgodności treści planu miejscowego ze stanem prawnym. Pismem z dnia 2 maja 2009 r. A. J. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną, przy piśmie z dnia 30 czerwca 2009 r. A.J. przedłożył kopie archiwalnych fotografii Człuchowa i mapy z 1938 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie w całości. Ewidentnie usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 141, poz. 1591 ze zm.), w sytuacji gdy A.J. jest użytkownikiem wieczystym działki nr 24/1 położonej na obszarze objętym zaskarżonym planem (jego zmianą) oraz właścicielem budynku znajdującego się na tej działce, a plan, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zmienia sytuację prawnoplanistyczną przedmiotowej nieruchomości. Jeżeli zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że w tej sytuacji faktycznej i prawnej Andrzej Jachimowicz może wnieść skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy, to działał w zgodzie z tą regulacją. Co do zaś zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przywołanych tam przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) statuujących tzw. władztwo planistyczne gminy to trzeba podzielić pogląd skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji zarzucając gminie naruszenie tego władztwa nie wykazał, że w sprawie do tego doszło, a w konsekwencji wadliwie zastosował przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o których mowa w skardze kasacyjnej. To prawda, że rada gminy stanowiąc o przeznaczeniu i warunkach zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może działać arbitralnie i że stosownie do regulacji art. 1 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać trzeba prawo własności, ale tak jak nie można akceptować prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym tak też nie można tego czynić w odwrotną stronę. W procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego te interesy winny być wyważane i oczywiście zadaniem rady gminy jest wykazanie, że tak postępowała w procesie planistycznym. I to właśnie powinno być przedmiotem bardziej wnikliwej oceny ze strony Sądu pierwszej instancji, a już nie ulega wątpliwości, że eliminowane z obrotu prawnego regulacje planu muszą być precyzyjnie określone, jako że plan stanowi integralną całość. Tymczasem z materiałów sprawy i wyjaśnień złożonych przez stronę na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wynika, że w wyniku zaskarżonego wyroku pozostawałyby w tej mierze istotne wątpliwości, zwłaszcza co do obowiązującej linii zabudowy przedmiotowej działki. Można byłoby bowiem wykazywać, że to nie linia zabudowy "w głębi", ale tylko linia zabudowy "od frontu" została zakwestionowana. Już z tego powodu zaskarżony wyrok nie może się ostać w obrocie prawny, a precyzyjne wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności jak również skutków kwestionowania przez Sąd pierwszej instancji ustaleń planu, o którym mowa, jest obiektywnym wymogiem postępowania sądowego i leży w interesie obu stron, co mając na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), odstępując od zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy, mając na uwadze fakt, iż obywatel nie może ponosić kosztów postępowania w sytuacji przez siebie "niezawinionej".