II SA/Ke 743/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009r. sprawy ze skargi A. Z. – F. H.P na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] . nr [...] w przedmiocie działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania A. Z. Firma Handlowo- Produkcyjna "A." w K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]., Nr [...] nakazującej zaprzestanie sprzedaży środków spożywczych niepakownych fabrycznie w terminie od dnia 1.09.2008r. w pawilonie handlowym nr [...] położonym w tunelu dworca w K., pl. N. należącym do A. Z. firma "A." w K. na podstawie art. 12 ust 2 w zw z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn.zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. W wyniku kontroli w dniu [...] przeprowadzonej w pawilonie handlowym nr [...] zlokalizowanym w tunelu dworca PKP pl. N. należącym do A. Z. prowadzącej firmę Handlowo- Produkcyjną "A." w K., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził, że: - prowadzona działalność polega na sprzedaży środków spożywczych, w tym wyrobów piekarniczo – cukierniczych pakowanych oraz niepakowanych fabrycznie, - brak jest w lokalu ustępu dla personelu ( personel korzysta z ubikacji w budynku dworca PKP ), - brak prawidłowej wentylacji ( istniejąca wentylacja kontaktowa – do tunelu), - brak wody bieżącej i prawidłowego odprowadzenia nieczystości płynnych (pawilon nie jest podłączony do sieci wodno- kanalizacyjnej ) – obiekt funkcjonuje w oparciu o wodę dowożoną z zakładu produkcyjnego "A.", podgrzewaną elektrycznie, natomiast nieczystości stałe są usuwane do bezodpływowego zbiornika. A. Z. w dniu 14.05.2008r. zapoznała się z protokołem kontroli. Przeprowadzona w przedmiotowym obiekcie w dniu 19.06.2008r. kontrola sprawdzająca potwierdziła, iż nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego w zakresie stwierdzonych uchybień. Pismem z dnia [...] znak: [...] organ I instancji w trybie art. 10 kpa poinformował A. Z. o zamiarze wydania decyzji zobowiązującej do zaprzestania w trybie "natychmiastowym" sprzedaży w pawilonie nr [...] położonym w tunelu dworca PKP w K. środków spożywczych niepakowanych fabrycznie. W trakcie postępowania administracyjnego A. Z. w pismach z dnia [...] i z dnia [...] składała wyjaśnienia co do dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] znak: [...] na podstawie zgromadzonych protokołów kontrolnych, wobec stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie sprzedaży produktów spożywczych niepakownych fabrycznie, nakazał zaprzestanie sprzedaży środków spożywczych niepakownych fabrycznie w terminie od 1.09.2008r. Od powyższej decyzji A. Z. wniosła odwołanie, podnosząc brak uzasadnienia merytorycznego i prawnego rozstrzygnięcia podjętego w sprzeczności z ustaleniami z postępowania kontrolnego oraz w oparciu o różną ocenę własną tych samych faktów i w oparciu o niezbadane, nieudokumentowane fakty, z naruszeniem art. 8, art.9, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 § 1 i § 3 kpa. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznał zasadność decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy pawilon nie spełnia wymogów prawa żywnościowego określonych w załączniku II, rozdział I, ust. 3, 4, i 5 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych, stosownie do art. 59 ust 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2008r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2006r., Nr 171, poz.1225). Zgodnie z tymi wymogami obiekty żywnościowe muszą być wyposażone w umywalki z ciepłą i zimną wodą bieżącą, ubikację oraz odpowiednie i wystarczające systemy naturalnej lub mechanicznej wentylacji. Celem zachowania tych wymogów jest przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego pakowanych lub wprowadzanych do obrotu środków spożywczych, a tym samym zagwarantowanie odpowiedniego poziomu ochrony zdrowia konsumentów. W tej sytuacji zainstalowana w kontrolowanym obiekcie umywalka, która jest niepodłączona do sprawnego systemu wodno-kanalizacyjnego, brak możliwości mycia rąk pod bieżącą zimną i ciepłą wodą, brak ustępu oraz brak prawidłowej wentylacji świadczą o naruszeniu wymogów prawa żywnościowego. Organ odwoławczy wskazał, że zarzuty strony o możliwości doprowadzenia wody do obiektu z użyciem nowoczesnych materiałów i rozwiązań technicznych stosowanych na zachodzie są bezzasadne skoro w piśmie z dnia [...] Nr [...] PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych, poinformowały, że nie planują zainstalowania sieci wodnokanalizacyjnej w tunelu dworca PKP. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że prowadzona w obiekcie działalność jest niezgodna z treścią decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]. znak: [...] wydaną dla PKP – Polskich Linii Kolejowych , Zakładu Linii Kolejowych, zgodnie z którą w pawilonach usytuowanych w tunelu dworca PKP przewiduje się pracę wyłącznie właścicieli ( bez zatrudniania sił najemnych), przewidywany asortyment miał obejmować wyłącznie artykuły przemysłowe oraz prasę. W ocenie organu II instancji nie zachodzą podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja jest obciążona wadami merytorycznymi i prawnymi. Zarządzenie zawarte w decyzji z dnia [...] jest prawidłowe, bowiem znajduje oparcie w dokumentacji pokontrolnej z dnia 12.05.2008r. i z dnia 19.06.2008r. potwierdzającej, że prowadzona sprzedaż środków spożywczych nieopakowanych fabrycznie stwarza ryzyko dla jej jakości zdrowotnej. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia procedury administracyjnej z uwagi na to, że : - strona miała zagwarantowany czynny udział w postępowaniu zgodnie z art. 9, 10, 11, 81 kpa, - organ w rozumieniu art. 77 § 1 kpa podejmował wszelkie działania w celu wyjaśnienia możliwości doprowadzenia instalacji wodnokanalizacyjnej do przedmiotowego lokalu, - uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie wymogi formalne określone w art. 107 § 1 i § 3 kpa, a ustalenia znajdują oparcie w dokumentacji pokontrolnej. Zdaniem organu, wprowadzona do decyzji w stosunku do określonej w piśmie z dnia 20.06.2008r. zmiana terminu sprzedaży produktów spożywczych z "natychmiastowej" na "dzień 1 września 2008r.", świadczy o tym, że organ zweryfikował swoje stanowisko na korzyść strony. Uzasadniając powołanie w podstawie rozstrzygnięcia art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, organ wskazał, iż stwierdzone w przedmiotowej sprawie nieprawidłowości nie spowodowały bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi w związku z tym brak było podstaw do zastosowania dyspozycji przewidzianej w art. 27 ust 2 tej ustawy. Organ odwoławczy uznał, że podjęte dopiero w 2007r. działania pomimo wskazówek Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zawartych w decyzji z dnia [...] znak: [...] mogą świadczyć tylko o tym, że organ I instancji działał opieszale. Wbrew zarzutom odwołującej po wydaniu zawiadomienia z dnia 18.10.2007r. organ nie zamierzał odstąpić od wydania decyzji w sprawie. W tym czasie organ prowadził wnikliwe postępowanie dowodowe a okolicznościami opóźniającymi wydanie ostatecznej decyzji była przeprowadzona przez Urząd Skarbowy kontrola oraz uniemożliwienie przez stronę przeprowadzenia kontroli obiektu w dniu 4.03.2008r. Wyjaśniono, że rozbieżność w protokołach z dnia 12.05.2008r. i z dnia 12.06.2007r. polegająca na wpisaniu w pkt 39 arkusza "oceny stanu sanitarnego zakładu obrotu żywnością" odnoszącego się do sprzedaży produktów niepakownych w pierwszym przypadku WP – wymaga poprawy, a następnie P – prawidłowy, w sytuacji stwierdzonych w obu protokołach uchybień odnośnie prawidłowej sprzedaży produktów spożywczych niepakownych, świadczy o błędzie i niedopatrzeniu pracownika organu I instancji przeprowadzającego kontrolę w dniu 12.06.2007r. Organ wskazał, że opłatę naliczono za naruszenie wymagań odnotowanych w trakcie kontroli przeprowadzonej w obiekcie w dniu 12.05.2008r., zgodnie z art. 36 ust 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wbrew zarzutom odwołującej w zakresie sprzedaży produktów spożywczych prowadzonej w pawilonie nr 14 w tunelu przy dworcu PKP była zgłaszana skarga konsumenta. Ponadto organ II instancji nie uznał się właściwym do wyjaśnienia kwestii, na jakiej podstawie Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził, że obecny stan kiosku kształtuje niewłaściwe nawyki wśród społeczeństwa wskazując, że stosownie do art. 113 § 2 kpa wątpliwości co do treści decyzji wyjaśnia w drodze postanowienia organ, który wydał decyzję. A. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...] z żądaniem jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego art. 27 ust 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz prawa procesowego art. 11, art. 76, art. 78, art. 113 i art. 8 kpa. Zdaniem autorki skargi organ nie zbadał i nie uzasadnił w dokumentacji pokontrolnej, że bieżąca woda w umywalce dostarczana do kranów umywalki ze zbiornika zasilającego, w którym cyklicznie uzupełnia się zapas wody pitnej przyczynia się do zanieczyszczania środków spożywczych lub stwarza ryzyko zanieczyszczeń środków spożywczych. W dokumentacji pokontrolnej brak było ustaleń, że istniejące urządzenia kanalizacyjne nie odpowiadają zamierzonym celom i nie są zaprojektowane i skonstruowane tak, aby unikać ryzyka zanieczyszczenia. Brak było również ustaleń odnośnie wpływu prowadzonej działalności handlowej na kształtowanie niewłaściwych nawyków wśród społeczeństwa. A. Z. argumentowała, że orzeczony zakaz sprzedaży środków spożywczych niepakownych fabrycznie jest sprzeczny z ustaleniami zawartymi w dokumentacji pokontrolnej, z której to nie wynika aby udokumentowano uchybienia w postaci negatywnej oceny warunków sanitarnych. Zdaniem skarżącej organ błędnie powołał podstawę prawną decyzji wskazując przepis art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ustalając jednocześnie, iż nieprawidłowości będące podstawą jej wydania nie spowodowały dotychczas bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Według skarżącej z analizy treści art. 27 ust. 2 wynika, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy nastąpiło już bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego i wystąpiły już skutki naruszeń norm sanitarnych, a oddziaływanie czynników szkodliwych spowodowało co najmniej rozstrój zdrowia. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sądowa kontrola zaskarżonego orzeczenia takie naruszenie przepisów wykazała. Trafny jest zarzut skarżącej dotyczący oparcia zaskarżonej decyzji na niewłaściwej podstawie prawnej tj. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Z 2006r. Nr 122, poz.851 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Stosownie zaś do dyspozycji ust. 2 powołanego artykułu, jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mającego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. W orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że art. 27 ust. 2 cyt. ustawy stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego nakazania m.in. wycofania z obrotu środka spożywczego czy też podjęcia lub zaprzestania innych działań. Decyzja o której mowa w tym przepisie ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego oraz jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie poprzez nieodpowiednie warunki sanitarne wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu. Jak słusznie podkreśla się, do zastosowania sankcji określonych w ust. 2 art. 27 nie wystarcza naruszenie wymagań higienicznych lub zdrowotnych lecz musi wystąpić skutek w postaci bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (por. wyrok NSA z dnia 31.01.2007r. sygn.akt II OSK 268/06 Lex nr 315983, wyrok NSA z dnia 17.10.2008r. sygn.akt II OSK 1229/07 niepubl.). Należy zatem stwierdzić, że ust. 2 art. 27 normuje sytuacje dotyczące kwalifikowanego naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które skutkują bardziej dotkliwą sankcją, niż określoną w ust. 1 art. 27. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przesłanki polegającej na wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi na skutek naruszenia wymagań higienicznych w pawilonie nr 14, organy nie stwierdziły. Stanowisko to zostało wprost wyrażone w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro tak, to w ocenie Sądu brak było podstaw do nakazania "zaprzestania sprzedaży środków spożywczych niepakownych fabrycznie", które można utożsamiać z sankcją polegającą na wycofaniu z obrotu środka spożywczego, ewentualnie na zaprzestaniu innych działań, o których mowa w art. 27 ust. 2. Nie można natomiast nakazania "zaprzestania sprzedaży środków spożywczych niepakownych fabrycznie" orzekać na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy, albowiem takie rozstrzygnięcie nie mieści się w dyspozycji objętej tym przepisem. W trybie art. 27 ust. 1 organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli zatem organ ustali uchybienia dotyczące wymogów sanitarnych wynikające z obowiązujących przepisów normujących kwestie żywnościowe to na podstawie art. 27 ust. 1 wyłącznie może nakazać ich usunięcie, a to oznacza, że nie może stosować sankcji przewidzianych w ust. 2 art. 27. W świetle przedstawionych rozważań oraz mając na uwadze treść zaskarżonej decyzji uznać należy, iż organ dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, polegającej na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Sąd nie podzielił interpretacji przepisu art. 27 ust. 2 ustawy zaprezentowanej przez skarżącą, co nie miało jednak wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu, do zastosowania sankcji określonych w tym przepisie wystarczy oprócz naruszenia wymagań higienicznych lub zdrowotnych, istnienie realnego bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, co nie oznacza, iż muszą wystąpić konkretne skutki w postaci co najmniej rozstroju zdrowia. Dla przyjęcia przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi na gruncie konkretnej sprawy niezbędne jest wykazanie, że istnieje realne bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi kupujących środki spożywcze niepakowne w przedmiotowym obiekcie handlowym. Samo zatem wykazanie uchybień co do wymogów higienicznych i zdrowotnych w pawilonie nr 14 należy uznać za niewystarczające. Wydając ponownie decyzję organ uwzględni zaprezentowaną wyżej wykładnię przepisu art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Ujawnione naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt II wyroku.