II OSK 933/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Teresa Rutkowska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1871/08 w sprawie ze skargi H. i J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania oddala skargę kasacyjną lI OSK 933/10 Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w sprawie ze skargi H. i J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 roku (znak [...]) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. (znak [...]) Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 i art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia [...] marca 2005 r. (znak [...]) nakazującą H. i J. S. rozbiórkę wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] we W. T. obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o konstrukcji drewnianej, parterowego z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym, nietrwale związanego z gruntem, składającego się z: obiektu zasadniczego o wymiarach 5,10 m x 5,10 m plus 1,40 m x 2,45 m i tarasu o wymiarach 5,10 m i 1,95 m. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. (znak [...]) Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 59 § 1 w zw. z art. 58 § 1, art. 145a § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przez H. i J. S. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Organ podał, że strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 jako podstawę wznowienia postępowania. Termin na wniesienie skargi o wznowienie postępowania upłynął z dniem 29 stycznia 2008 r., a skargę nadano w dniu 23 kwietnia 2008 r., a więc z prawie trzy miesięcznym uchybieniem terminu. Zdaniem organu H. i J. S. nie uprawdopodobnili braku swojej winy w uchybieniu terminu. Organ wskazał, że we wniosku o przywrócenie terminu posługiwano się ogólnikami typu "byliśmy chorzy", "jesteśmy osobami w bardzo podeszłym wieku" oraz że nie kwestionując faktu choroby, nie można jednak bezkrytycznie przyjąć, że zapadły na nią obie osoby jednocześnie i jednocześnie ustała oraz że trwała "od początku ostatniego tygodnia stycznia 2008 r." W ocenie organu H. i J. S. mieli cztery tygodnie stycznia na wniesienie skargi o wznowienie postępowania oraz sąsiedzi dokonujący grzecznościowo zakupów nadaliby również przesyłkę w urzędzie pocztowym. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. (znak [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia H. i J. S., utrzymał w mocy postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, iż wnioskodawcy nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż jak wynika ze złożonych dodatkowych dokumentów – oświadczeń W. M. i M. C. skarżący byli chorzy w lutym i na przełomie lutego i marca 2008 r. Zdaniem organu odwoławczego nawet gdyby przyjąć, że choroba trwała od końca stycznia 2008 r. do końca marca 2008 r., to jednak uchybiony został 7-dniowy termin na wniesienie prośby o przywrócenie terminu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. i J. S. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia i przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżących organy obu instancji naruszyły art. 107 § 3 w zw. z art. 126 § 1 k.p.a. i w konsekwencji nie można zweryfikować poprawności oceny materiału dowodowego zabranego w sprawie. Skarżący zarzucili organowi I instancji, że skoro jego zdaniem informacje podane przez skarżących były ogólnikowe to powinien zwrócić się o ich uszczegółowienie lub podjąć inne kroki mające na celu ustalenie niezbędnych okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 roku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na przesłanki, których spełnienie jest niezbędne dla przywróceniu terminu, wskazane w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., tj. 1. wniesienie prośby o przywrócenie terminu, 2. uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, 3. prośba ta musi być wniesiona w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i 4. dopełnienie czynności dla której określony był termin jednocześnie z wniesieniem prośby - w niniejszej sprawie tj. wniesienie odwołania. Analizując spełnienie powyższych przesłanek Sąd doszedł do przekonania, iż wnioskodawcy nie spełnili drugiej ze wskazanych przesłanek, tj. uprawdopodobnienie braku winy. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd I instancji podniósł, iż o braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy działał on z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej. Wskazując na uzasadnienie wyroku z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96 Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że o braku winy strony w niedopełnieniu w ustawowym terminie określonej czynności procesowej można mówić tylko w przypadku uprawdopodobnienia przez nią, że dopełnienie czynności było niemożliwe z powodu przeszkody nagłej i nie do przezwyciężenia, tj. takiej której strona nie mogła przezwyciężyć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, powódź, pożar, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inna osobą. Tak więc – zdaniem Sądu meriti - zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, to nie na organie, lecz na skarżących ciąży obowiązek uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Jak dalej wskazał Sąd I instancji, termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. upłynął skarżącym w dniu 29 stycznia 2008 r., gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 został ogłoszony w dniu 29 grudnia 2007 r. Skarżący podali we wniosku, że od "ostatniego tygodnia stycznia 2008 r. byli chorzy". Jednakże w jakikolwiek sposób nie uprawdopodobnili, że taka choroba miała rzeczywiście miejsce. Z oświadczeń sąsiadów złożonych do zażalenia na postanowienie organu I instancji wynika wręcz wprost, że choroba skarżących miała miejsce nie w stycznia, a w lutym i na przełomie lutego i marca 2008 r. Tak więc, w ocenie Sądu I instancji, również trzecia przesłanka - dotycząca terminu 7 dniowego na wniesienie prośby - nie została spełniona, gdyż jak wynika z oświadczeń sąsiadów choroba trwała w lutym i na przełomie lutego i marca 2008 r. Co prawda, jak podkreślił Sąd, nie można było określić daty pewnej zakończenia choroby na podstawie takiego oświadczenia, ale skoro mowa o przełomie lutego i marca to należy wnioskować, że na pewno choroba nie trwała dłużej niż do połowy marca 2008 r. Natomiast prośba o przywrócenie terminu została nadana w Urzędzie Pocztowym w dniu 23 kwietnia 2008 r., a więc ponad miesiąc po ustaniu przyczyny. Jak trafnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nawet gdyby przyjąć, że choroba trwała od końca stycznia 2008 r. do końca marca 2008 r., to jednak uchybiony został 7-dniowy termin na wniesienie prośby o przywrócenie terminu. Reasumując, w ocenie sądu I instancji, wobec ustalenia, iż dwie z czterech przesłanek warunkujących przywrócenie terminu nie zostały spełnione, organy obu instancji trafnie odmówiły przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli H. i J. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wskazany wyrok w całości. Wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone jako wydane z naruszeniem art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zarzucili także naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez błędne i niepełne uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Wskazując na powyższe pełnomocnik H. i J. S. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik wnosił ponadto o przyznanie skarżącym prawo pomocy w zakresie zwolnienia od opłat sądowych w całości. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze i nietrafnie ocenił materiał dowodowy odnośnie braku winy skarżących w uchybieniu terminu spowodowanym oczywistą ich chorobą oraz ustalenia końcowego terminu ustania tejże przeszkody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Ponieważ w przedmiotowej sprawie brak podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania sprawa mogła być rozpoznana jedynie w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Przepis art. 58 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przepis ten daje organowi administracji podstawę do reakcji w przypadku wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu, któremu ten uchybił oraz określa warunki, które muszą być spełnione aby termin do dokonania czynności mógł być przywrócony. Są to, tak jak wskazał Sąd I instancji : uprawdopodobnienie braku winy zainteresowanego, złożenie wniosku o przywrócenie terminu z zachowaniem okresu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia oraz dopełnienie czynności, dla której określony był termin. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że to zainteresowany powinien zadbać aby powyższe warunki zostały spełnione oraz wykazać – uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. Brak winy strony w uchybieniu terminu oznacza, że zachowała ona szczególną staranność przy dokonywaniu czynności w postępowaniu administracyjnym, taką staranność jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swe interesy. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu należy więc przyjąć obiektywny miernik staranności. Ocena czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 k.p.a. zawsze musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku ( wyrok NSA z 30 listopada 2006 r. Sygn. II OSK 1397/05 ). Zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji zaakceptował pobieżny i lakoniczny sposób oceny przez organ spełnienia przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy ( art.77 § 1 k.p.a.) nie jest trafny. Sposób oceny twierdzeń skarżących jest ściśle związany z ich treścią. Nie ulega zaś wątpliwości, że uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania skarżący bardzo enigmatycznie i ogólnikowo podali informacje o swojej chorobie i czasie jej trwania, a oświadczenia sąsiadów załączyli dopiero na prośbę organu odwoławczego. Treść pism skarżących istotnie nie dawała podstaw do uznania, że uprawdopodobnili oni brak swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Ogólnikowe sformułowania o chorobie skarżących zawarte we wniosku nie dawały podstaw do przyjęcia, że ta przesłanka jest spełniona. Także załączone oświadczenia sąsiadów nie potwierdzały faktu choroby skarżących w styczniu, kiedy to upływał termin do wniesienia skargi, a wynikało z nich, że choroba trwała w lutym i na przełomie lutego i marca. Ponadto, nie każda choroba wyklucza automatycznie możliwość dokonania w terminie czynności procesowej albo osobiście przez stronę albo przy pomocy innych osób. A taką możliwość skarżący mieli, jak to wynika z ich pism i oświadczeń sąsiadów. Niewątpliwie także wiek strony może mieć w sprawie istotne znaczenie. Skuteczne powoływanie się przez stronę na jej podeszły wiek przy ocenie możliwości zachowania terminu do dokonania czynności musi jednak opierać się na czymś więcej niż tylko stwierdzeniu tego faktu przez zainteresowanego. W tej sprawie podkreślić należy iż skarżący w swoich pismach kierowanych zarówno do organu jak i Sądu podawali, że mają ponad 80 lat, gdy z oświadczeń składanych w 2009 r. we wniosku o przyznanie prawa pomocy wynika, że mają 76 i 74 lata, co świadczy o pewnym braku rzetelności przy formułowaniu wniosku o przywrócenie terminu. Ponadto, wprawdzie treść pism i przedstawione dowody istotnie nie pozwalały, jak podkreślił Sąd I instancji, na ustalenie pewnej daty zakończenia choroby ale trudno też nie zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że były podstawy do przyjęcie, że choroba nie trwała dłużej niż do połowy, czy nawet do końca marca. Nie było natomiast żadnych przesłanek aby przyjąć, że trwała ona jeszcze w kwietniu, gdy tymczasem wniosek o przywrócenie terminu złożony został w Urzędzie Pocztowym w dniu 23 kwietnia 2008 r., a wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt P 37/06 został ogłoszony i wszedł w życie w dniu 29 grudnia 2007 r. ( Dziennik Ustaw z 2007 r. Nr 247, poz. 1844). W takim stanie rzeczy, Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował dokonaną przez organ ocenę i płynące z niej wnioski, że skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu. Ponadto, skoro przyczyna uchybienia terminu ustała najpóźniej z końcem marca 2008 r., a wniosek o przywrócenie terminu złożony został 23 kwietnia 2008 r., prawidłowo Sąd meriti przyjął, że nie została w sprawie spełniona także druga przesłanka z art.. 58 § 2 k.p.a. tj, nie został zachowany termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, który jest terminem 7 dniowym i jest liczony od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Sąd trafnie podkreślił także, że to na skarżących, a nie na organie, ciążył obowiązek wykazania, że przesłanki z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. zostały spełnione. Na tę ostatnią okoliczność wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach stwierdzając, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przestawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę ( patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. II OSK 1806/06 – LEX nr 337473). Oznacza to, że nie było w tej sprawie podstaw do postawienia organowi zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Reasumując, Sąd I instancji trafnie uznał, że organ wydając zaskarżone postanowienie poprawnie zinterpretował i zastosował art. 58 § 1 i 2 k.p.a. odmawiając skarżącym przywrócenia terminu. Ocenie tej nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powyższych względów zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. jest niezasadny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.