II OSK 942/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 785/08 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku oddala skargę kasacyjną. II OSK 942/09 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r. w sprawie o sygn. II SA/GL 785/08, po rozpoznaniu skargi M. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu z dnia [...] kwietnia 2008 r., oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. J. B. w dniu 13 kwietnia 2006 r. złożył do Prezydenta Miasta Sosnowca wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na nadbudowę kominów na działce nr [...] przy ul. [...]. Do wniosku oprócz projektu budowlanego dołączył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W trakcie prowadzonego postępowania współwłaściciel nieruchomości M. B. zakwestionował prawdziwość złożonego przez brata oświadczenia. W pismach z dnia 27 kwietnia 2006 r. i 16 maja 2006 r. wskazał, iż jego zdaniem taras, na którym miałby być wybudowany komin, zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w Katowicach przekazany został do jego wyłącznego użytku, a nadto nie może wyrazić zgody na wybudowanie konstrukcji, która oprócz oszpecenia jego mieszkań i tarasu spowodowałby zanieczyszczenie powietrza. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta Sosnowca zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. B. pozwolenia na dokonanie przebudowy kominów budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ I instancji poniósł, iż pomimo zastrzeżeń M. B. co do prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia nie mógł badać posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż złożone przezeń, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie było dla organu wiążące. Wojewoda Śląski po rozpoznania odwołania M. B., decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Potwierdził, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrując wniosek o wydanie pozwolenia na budowę nie posiadają uprawnień do badania prawdziwości złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc, iż rozstrzygnięcie to naruszyło art. 199 Kodeksu cywilny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną udzielającą pozwolenia na przebudowę kominów, a także orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że inwestor zamierza wykonać roboty budowlane dotyczące nieruchomości, która być może (jest to przedmiot sporu pomiędzy braćmi) stanowi przedmiot współwłasności. Zdaniem Sądu organy prowadzące postępowanie nie dostrzegły specyfiki sytuacji związanej z współwłasnością i nie wzięły pod uwagę wyrażanego przez współwłaściciela sprzeciwu wobec planowanej inwestycji. Wprawdzie do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane J. B. dołączył podpisaną w formie notarialnej zgodę brata to jednak oświadczenie to sporządzone zostało w roku 1986 i dotyczyło inwestycji o innym zakresie niż planowana obecnie (rozbudowy parteru budynku) i innego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Poza tym sporządzone zostało 18 lat przed działem spadku i odnosiło się do innej sytuacji własnościowej nieruchomości. Sąd wskazał organom, iż ponownie rozpoznając sprawę winny w pierwszej kolejności ustalić, czy zamierzona inwestycja zrealizowana ma być na części nieruchomości stanowiącej współwłasność. Wówczas należałoby zbadać czy wszyscy współwłaściciele, w tym M. B., wyrażają zgodę na przedmiotowe zamierzenie albowiem w braku takiej zgody wydanie pozwolenia na budowę nie byłoby dopuszczalne. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] umorzył prowadzone przez siebie postępowanie w sprawie pozwolenia na przebudowę kominów budynku mieszkalnego albowiem jak stwierdził, roboty budowlane zostały już zakończone (zawiadomienie o zakończeniu robót inwestor złożył w Inspektoracie Nadzoru Budowanego w Sosnowcu w dniu 19 marca 2007 r.). Od decyzji tej odwołanie wniósł M. B. podnosząc m.in., iż roboty były w rzeczywistości rozpoczęte już w 2005 r. a kontynuowane po wydaniu przez Sąd wyroku uchylającego decyzję w przedmiocie pozwolenia na przebudowę. Podobne zarzuty zgłosił także, żądając rozbiórki kominów, w piśmie z dnia 3 sierpnia 2007 r., które Prezydent Miasta Sosnowca przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie pozwolenia na nadbudowę kominów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu umorzył prowadzone przez siebie postępowanie administracyjne w sprawie przebudowanych kominów albowiem nie dopatrzył się w tym zakresie samowoli budowlanej. Jednocześnie podkreślił, iż wyrok Sądu odnosił się do inwestycji zamierzonej, która obecnie została już zrealizowana, a tym samym wskazania tegoż wyroku nie mogą być realizowane. W wyniku wniesionego przez M. B. odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż Sąd nie wstrzymał wykonania decyzji, a w konsekwencji inwestor uprawniony był do kontynuacji robót aż do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. Tym samym nie dopuścił się on samowoli budowlanej a postępowanie naprawcze powinno toczyć się w oparciu o art. 51 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), bez badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał J. B. przedłożenie w terminie do 20 marca 2008 r. dokumentacji powykonawczej wraz z oceną techniczną zrealizowanej przebudowy kominów. Z uwagi na przedłożenie przez J. B. żądanej dokumentacji decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] organ I instancji stwierdził wykonanie nałożonego obowiązku podając w uzasadnieniu, że inwestor miał prawo kontynuować roboty aż do czasu uprawomocnienia się wyroku uchylającego pozwolenie na budowę. Wobec uchylenia pozwolenia, obowiązkiem organów nadzoru było skontrolowanie zgodności zrealizowanych robót z przepisami prawa. W wyniku tej kontroli ustalono, że dobudowane kominy wykonane są zgodnie z normą budowlaną PN-89/B-10425, a pod względem bezpieczeństwa użytkowania spełniają wymogi warunków technicznych. Organ wskazał, że kominy zostały wykonane w rozbudowanej części budynku wykonywanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1987 r. gdzie przewidziany był kominek, do którego wykonanie komina do wysokości stropu nad parterem stwierdzono już w czasie oględzin w sierpniu 2005 r. W wyniku rozpoznania odwołania M. B., podnoszącego, iż roboty, o których mowa w decyzji zostały rozpoczęte w 2005 r. a wspomniana przez organ decyzja z 1987 r. straciła ważność 16 lat wcześniej, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, iż robót wykonanych przez J. B. nie można uznać za samowolę. Postępowanie należało prowadzić na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji wskazał też, iż prawo budowlane (art. 50 ust. 1 pkt. 1) uznaje roboty budowlane wykonane na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, które następnie zostało uchylone, za przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1 i nakazuje przeprowadzenie postępowania naprawczego, które w pierwszej kolejności wymaga zbadania możliwości legalizacji wykonanych robót. Rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego może w tej sytuacji naruszać interes strony wynikający z prawa własności, a roszczenia z tego tytułu mogą być dochodzone na gruncie prawa cywilnego. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja narusza: - art. 199 kodeksu cywilnego, - art. 51 Prawa budowlanego gdyż J. B. dopuścił się samowoli budowlanej , - art. 7 Prawa budowlanego poprzez pogorszenie stanu środowiska oraz wprowadzenie uciążliwości na terenie będącego w zarządzie skarżącego, - art. 37 Prawa budowlanego poprzez twierdzenie, że prowadzone prace budowlane polegające na budowie komina nie były pracami budowlanymi. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja, a także poprzedzające je rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne oraz decyzja nr 43/08 nakładająca na J. B. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej wraz z oceną techniczną - naruszają art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane w przypadku dokonania robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia lub bez zgłoszenia bądź pomimo wniesienia przez organ sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru podjęcia prac budowlanych właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie do art. 51 ust. 7 ustawy przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tejże ustawy. Legalizacja wykonanych robót jest w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane możliwa tylko wówczas gdy wykonanie określonych czynności lub robót doprowadzić może do istnienia obiektu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego powinien, rozważając wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, ocenić zgodność wykonanych robót z przepisami prawa budowlanego i w razie stwierdzenia konieczności wykonanie czynności, które doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Jeśli natomiast w ocenie organu nie istnieje nawet hipotetyczna możliwość doprowadzenia dokonanych robót do zgodności z prawem, to wówczas organ winien wydać decyzję zgodną z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem Sądu niedopuszczalna jest legalizacja wykonanych robót jeśli okoliczności sprawy powodują, że nadal pozostają one w niezgodzie z konkretnymi wymogami prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że to czy wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzją można inwestora zobowiązać do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest w orzecznictwie i doktrynie kontrowersyjne. Sąd jednak uznał, że skoro celem ww. przepisu jest doprowadzenie robót do stanu zgodności z prawem, a nie jest z nim zgodna budowa na terenie, którym inwestor nie dysponuje, to obowiązku doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie można ograniczać tylko do zgodności z przepisami technicznymi Prawa budowlanego (Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 603/07 - niepubl.). Legalizacja w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie może polegać na sankcjonowaniu robót, na które inwestor nie mógłby, z powodów formalnych, uzyskać pozwolenia na budowę. Orzekające w sprawie organy nie uznały jednak braku wykazania się przez inwestora J. B. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane za przeszkodę w legalizacji wykonanych robót pomimo, że z akt nie wynikało by ustaliły, że kominy wybudowane zostały na terenie stanowiącym jego wyłączną własność. Zobowiązano inwestora jedynie do przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej wraz z ocena techniczną, a następnie stwierdzono wykonanie obowiązku pomimo, możliwego braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto organy stwierdziły wykonanie obowiązku, chociaż wcześniej Sąd uchylił decyzję zezwalającą inwestorowi na przebudowę, właśnie z uwagi na nie wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku kończy postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie, dlatego jej wydanie musi poprzedzać całościowa i wszechstronna ocena zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, we wszystkich jej aspektach. Dodatkowo Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy nie ustaliły jednoznacznie wszystkich okoliczności sprawy, do czego na podstawie art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego były zobligowane. Przyjęły bowiem, bez jednoznacznych ustaleń, że inwestorzy nie dopuścili się samowoli budowlanej i że prowadzili je wyłącznie w okresie, w którym w obrocie prawnym pozostawało udzielone im decyzją z dnia [...] maja 2005 r. pozwolenie na przebudowę kominów budynku mieszkalnego. W trakcie postępowania administracyjnego nie zbadano w sposób jednoznaczny kiedy w istocie roboty zostały rozpoczęte i w jakiej dacie je zakończono pomimo, że skarżący M. B. wielokrotnie w pismach kierowanych do organów zarzucał błędne w tym zakresie ustalenia. W myśl jego twierdzeń roboty budowlane rozpoczęte były w istocie jeszcze przed uzyskaniem przez strony pozwolenia na przebudowę budowę, jak również kontynuowane po wydaniu przez Sąd Administracyjny wyroku z dnia 7 marca 2007 r. uchylającego decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom organów w wyroku tym, stosownie do treści art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, iż decyzja udzielająca pozwolenia na przebudowę kominów nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności wyroku, a tym samym od daty nieprawomocnego wyroku ewentualne kontynuowanie robót było niedopuszczalne. We wskazaniach co do dalszego toku postępowania, Sąd I instancji nakazał, aby organ nadzoru budowlanego ustalił wszystkie okoliczności sprawy, a oceniając dopuszczalność legalizacji robót uzależnił ją także od wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2009r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B.. Domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ( prawdopodobnie chodziło o pkt 2 ww. przepisu) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że inwestor może zostać zobowiązany do wykazania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez przedstawienie zgody współwłaściciela nieruchomości M. B.. Uzasadniając zarzut skargi wskazał, że przed złożeniem wniosku o pozwolenie budowlane prawomocnym postanowieniem z dnia 6 lipca 2004r. sygn. II Ns 1772/00 Sąd Rejonowy w Sosnowcu dokonał podziału majątku wspólnego J. B., M. B. A. B. i M. B.. Nastąpiło wówczas wyodrębnienie lokali mieszkalnych, a lokal nr 1 Sąd przyznał na wyłączną własność J. B., A. B. i M. B.. W postanowieniu tym jako części wspólne Sąd określił jedynie klatkę schodową, hol wejściowy, część piwnic, strych, ściany konstrukcyjne, stropy, dachy (konstrukcja i pokrycie) oraz urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W dalszej części skargi kasacyjnej wywodzono, że z takiego określenia części wspólnej wynika, iż kominy służące wyłącznie użytkowaniu lokalu nr 1 nie mogą stanowić części wspólnej, a co za tym idzie nie można mówić o tym, że J. B. powinien uzyskać zgodę M. B. na przeprowadzenie tej inwestycji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wadliwie powołał się na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane stwierdzając, że inwestor J. B. winien uzyskać zgodę M. B. na realizację inwestycji w postaci nadbudowy kominów na działce nr [...] przy ul. [...] w Sosnowcu. Skoro do czyści wspólnych zaliczono tylko konstrukcję i pokrycie dachów, to nadbudowywane kominy należące do lokalu mieszkalnego nr 1 przyznanego na wyłączną własność J. B., A. B. i M. B. nie mogły być uznane za część wspólną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wadliwie określił zakres współwłasności i co za tym idzie bezzasadnie przyjął, że w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego powinien żądać zgody M. B. na dokonanie inwestycji przez J. B. w postaci nadbudowy kominów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych w art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej cytowana jako p.p.s.a.) i stwierdzając brak przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, Sąd Naczelny za chybiony uznał zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zaskarżonym wyrokiem dopuścił się zarzucanej mu obrazy przepisów prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w sprawie, dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118) była prawidłowa. Za rozstrzygnięciem uchylającym decyzje organów przemawiało również to, że w rozpoznawanej sprawie istnieje spór pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości co do tego czy inwestor zrealizował budowę kominów na części nieruchomości wspólnej, czy też wyłącznie na części własnej, związanej z przysługującym mu prawem do lokalu nr 1. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że organy w trakcie prowadzonego przez siebie postępowania nie uznały braku wykazania się przez inwestora J. B. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane za przeszkodę w legalizacji wykonanych robót pomimo, że z akt nie wynikało aby bezspornie ustaliły, że kominy wybudowane zostały na terenie nie objętym współwłasnością. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż organ może zażądać oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 - Prawa budowlanego również w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy. W sytuacji gdyby kominy wybudowane zostały na terenie objętym współwłasnością, doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wymagałoby oprócz spełnienia innych określonych prawem warunków – wykazania prawa do dysponowania zajętą pod budowę nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 - Prawa budowlanego posługuje się bowiem ogólną formułą "wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem", do której można również zaliczyć wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Potwierdzić należy, że kontrowersyjne także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to czy organ w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane może wezwać inwestora do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak mając na względzie, że celem przepisu jest doprowadzenie robót do stanu zgodności z prawem, a nie jest z nim zgodna budowa na terenie, którym inwestor nie dysponuje, należy podzielić tezę wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 603/07 (publ. baza orzeczeń NSA), iż obowiązku doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nie można ograniczać tylko do zgodności z przepisami Prawa budowlanego, a nawet gdyby tak przyjąć, to wymóg wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynika z przepisów Prawa budowlanego, a nie z innych przepisów. Podobny pogląd prawny został zaprezentowany także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1160/06 ( publ. baza orzeczeń NSA). Legalizacja w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie służy sankcjonowaniu robót, na które inwestor nie mógłby, z powodów formalnych, uzyskać pozwolenia na budowę. Natomiast doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności tylko w ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jednolite. Pojęcie "stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać czego innego dla tych, którzy te przepisy naruszyli, na co trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę w zaskarżonym wyroku. Dlatego uznać należy, że nałożenie przez organ administracji na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem obejmuje również swoim zakresem nałożenie obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym wykładnia gramatyczna przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie pozostaje w opozycji do tego poglądu. Zgodzić się również należy z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 967/08 (publ. baza orzeczeń NSA), że "brak jest podstaw do zalegalizowania robót budowlanych, które przy konieczności spełnienia warunków wymaganych od inwestora pragnącego wykonać planowaną inwestycję budowlaną legalnie nie mogłyby być w ogóle rozpoczęte, a tym samym do stawiania w uprzywilejowanej pozycji inwestora, który przeprowadził roboty budowlane samowolnie, nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. (...) w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wymaga również wykazania się prawem do dysponowania tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością." Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.