II SA/Gl 793/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. K.-N., K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę Pismem z dnia [...] r. M. K-N. i K. N. zwrócili się z wnioskiem do Urzędu Gminy w P. o ustalenie warunków zabudowy dla cyt. "sklepu mięsnego wraz z częścią produkcyjną (sprzedaż bezpośrednia)" na działce nr [...] w W. W trakcie postępowania administracyjnego przed organem I instancji do wniosku dołączono nadto pismo M. K-N. z dnia [...]r. precyzujące, iż w ramach planowanej inwestycji dokonywany ma być ubój trzody chlewnej, rozbiór i sprzedaż mięsa, produkcja wyrobów mięsnych do [...] tony tygodniowo oraz sprzedaż tychże produktów. Decyzją z [...]r. nr [...] Wójt Gminy P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji podając w uzasadnieniu, iż żadna z sąsiednich działek znajdujących się w obszarze analizowanym nie jest zabudowana w sposób pozwalający na uznanie, że wnioskowana inwestycja stanowić będzie kontynuację dotychczasowej funkcji terenu. W wyniku rozpoznania wniesionego przez inwestorów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi temu do ponownego rozpoznania z uwagi na nie zapoznanie inwestorów przed wydaniem decyzji odmownej z całością zgromadzonego materiału. W trakcie ponownego postępowania przed organem I instancji inwestorzy w dniu [...] złożyli dodatkowe pismo podnoszące, iż powierzchnia ich gospodarstwa wynosi [...] ha, znacznie przekraczając średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. W konsekwencji do projektowanej przez nich zabudowy zagrodowej nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.). Decyzją z [...]r. nr [...] Wójt Gminy P. po raz wtóry odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż urbanista, wpisany na listę izby samorządu zawodowego urbanistów, sporządził analizę przestrzenną działek sąsiednich mającą na celu ustalenie standardów kształtowania i usytuowania nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Stwierdzono, iż działki sąsiednie zabudowane są zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz gospodarczą z wyraźnymi cechami zabudowy zagrodowej. Inwestycja o wnioskowanej funkcji, tj. sklep mięsny wraz z częścią produkcyjną nie spełnia wymogów kontynuacji funkcji, gdyż nie można jej zaliczyć do usług podstawowych dla tego terenu. Wnioskowana funkcja zaliczana jest do rodzajów przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane, zatem może ona negatywnie oddziaływać na sąsiednią zabudowę mieszkaniową. Organ podkreślił, iż teren spełnia pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jednak przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w pkt 1-5 tegoż artykułu, a co za tym idzie nie spełnienie któregokolwiek z nich uniemożliwia wydanie decyzji. Nie spełnienie pkt. 1 ww. artykułu ustawy, jest zatem podstawą do wydania decyzji odmownej. Organ I instancji stwierdził nadto, iż argumenty stron dotyczące zabudowy zagrodowej, nie mają w tym przypadku zastosowania z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia, a mianowicie sklep wraz z częścią produkcyjną (masarnią i ubojnią).. Podkreślił, że istniejąca zabudowa na działce sąsiedniej, jak wynika ze sporządzonej analizy, to działalność handlowa i usługowa - sklep ogólnospożywczy oraz usługi transportowe. Brak tym samym funkcji produkcyjnej, która mogłaby być brana pod uwagę w analizie uwarunkowań dla tego terenu. Zdaniem organu, wnioskowane zamierzenie inwestycyjne z uwagi na jego charakter, zwłaszcza w zakresie masarni i ubojni, wykracza zatem poza funkcję istniejącą i nie może być traktowane jako jej kontynuacja. Do decyzji organ I instancji dołączył wyniki sporządzonej przez urbanistę analizy, mapę zasadniczą oraz załącznik graficzny. Pismem z dnia [...]r. M. K-N. i K. N. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. odwołanie od decyzji organu I instancji wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i wskazując, że podtrzymują argumenty powołane już uprzednio. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną wskazując w uzasadnieniu, iż powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest nie spełnienie warunku określonego w pkt. 1 art. 61 ust. 1 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wymaga aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z wykonanej analizy wynika jednak, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która pozwoliłaby na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych podstawowym kryterium podczas oceny funkcji obiektu powinien być cel, w jakim został on wzniesiony, katalog potrzeb jaki zaspakaja i aktualny sposób użytkowania. Natomiast ocena cech, formy architektonicznej i sposobu zagospodarowania terenu powinna w przypadku każdego z analizowanych obiektów sąsiadujących, obejmować ich gabaryty (powierzchnię użytkową, liczbę kondygnacji), wzajemne przestrzenne ulokowanie, stosunek zajmowanych powierzchni do poszczególnych funkcji. Szczegółowa znajomość funkcji, form architektonicznych, sposobu zagospodarowania działek sąsiednich umożliwia organowi orzekającemu dokonanie oceny co do stopnia podobieństwa planowanej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej. Tylko bowiem znaczny stopień podobieństwa determinantów pozwala na stwierdzenie , iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu objętego wnioskiem będzie kontynuacją dotychczasowej zabudowy terenu w znaczeniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Ponieważ w przedmiotowej sprawie w wykonanej analizie organ nie dopatrzył się istnienia obiektów o znacznym stopniu podobieństwa do projektowanej funkcji, nie został spełniony w tym zakresie warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważnia to do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Pismem z dnia [...]r. inwestorzy, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji zarzucając jej: - rażące naruszenie prawa materialnego a to przepisu art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy podczas gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, - rażące naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie polegającą w szczególności na błędnym rozumieniu pojęcia tzw. "dobre sąsiedztwo" oraz "kontynuacja funkcji" i poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż inwestycja w postaci sklepu mięsnego z częścią produkcyjną nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, - rażące naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) poprzez wykroczenie przez organ wydający zaskarżoną decyzję w niniejszej sprawie poza granice badania obszaru analizowanego wyznaczone we wskazanym Rozporządzeniu, które ogranicza organ wydający decyzję o warunkach zabudowy do takich ustaleń jak: funkcja zabudowy, linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, - rażące naruszenie przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, - rażące naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik niniejszej sprawy a to przepis art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie i nie przeprowadzenie dowodu na okoliczność istnienia przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., pomimo faktu, iż spełnienie tych przesłanek strona wykazała, - rażące naruszenie przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw z art. 21 oraz art. 64 Konstytucji poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji podczas, gdy inwestycja nie naruszała będzie chronionego prawem interesu publicznego ani też interesu osób trzecich a wręcz przeciwnie - inwestycja tego typu jest dla miejscowości Wiercica potrzebna i spełniała będzie oczekiwania obywateli, - rażące naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy oraz materialnego tj. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa - co przejawia się min. w fakcie, iż inwestycje tego typu funkcjonują we wsiach o podobnym charakterze oraz intensywności zabudowy, natomiast w niniejszej sprawie, przy spełnieniu tych samych przesłanek, w tych samych okolicznościach wydano decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl z kolei art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl natomiast ust. 4 przytaczanego artykułu przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W konsekwencji rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy w sprawie zabudowy zagrodowej organ administracji publicznej w pierwszym rzędzie rozważyć musi czy w konkretnej sprawie wydanie ewentualnej pozytywnej decyzji jest uzależnione od spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1) czy też z uwagi na to, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej analiza w tym zakresie nie jest konieczna bowiem ust. 1 pkt 1 ustawy nie ma do spraw takich zastosowania. W tym celu rozważenia przez organ wymaga, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową w rozumieniu wskazanych przepisów, a w razie odpowiedzi pozytywnej czy i z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego jest ona funkcjonalnie związana, czy ta powierzchnia, nawet położona w innej gminie, jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji. Zważyć w tym miejscu należy, że choć sam wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji nie wskazywał, iż zdaniem inwestorów ma to być zabudowa zagrodowa jednak argument ten M. K-N. podniosła w kierowanym do organu I instancji przed wydaniem przezeń decyzji piśmie z dnia [...]r.. Obowiązkiem organu I instancji była zatem ocena czy istotnie planowaną inwestycję można zakwalifikować jako zabudowę zagrodową. Do kwestii tej organ odniósł się w wydanym rozstrzygnięciu uznając jednak, iż planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej, a tym samym art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. Pogląd ten tut. Sąd w całej rozciągłości popiera. Wskazać w tym miejscu należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera legalnej definicji zabudowy zagrodowej, zwrot ten definiuje natomiast § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Kontrowersyjnym jest jednak zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy definicja ta znajduje zastosowanie w precyzowaniu pojęcia zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy (por. w tej mierze np. przeciwstawne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1723/06 i z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1118/06 wraz z wniesionym do niego zdaniem odrębnym). Skład orzekający przychyla się w tej mierze do poglądu, iż definicja zawarta w akcie, w konstytucyjnym układzie źródeł prawa hierarchicznie niższym, co do zasady nie może determinować znaczenia pojęć ustawowych. Oprócz oczywistych argumentów natury konstytucyjnej oraz faktu, iż rozporządzenie, o którym mowa, wydane zostało nie na podstawie u.p.z.p. lecz ustawy Prawo budowlane, pozostaje on bowiem w zgodzie z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) stanowiącym, iż "w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej". W konsekwencji precyzując pojęcie zabudowy zagrodowej jedynie pomocniczo można odwołać się do brzmienia definicji zawartej w rozporządzeniu, przesądzać winno jednak, w myśl dyrektyw wykładni językowej, znaczenie poszczególnych wyrażeń w języku potocznym. Przypomnieć zatem trzeba, iż w myśl definicji sformułowanej w przywołanym wyżej rozporządzeniu zabudowa zagrodowa, to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek zaś gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). W języku potocznym natomiast, jak przypomina Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnio przywołanym wyroku (w zdaniu odrębnym), wyraz "zabudowa" oznacza ogół zabudowań na jakimś terenie (por. Słownik języka polskiego pod red. Mirosława Bańko, PWN, Warszawa 2007, T.6, str. 264), natomiast "zagroda" to podwórze z zabudowaniami należące do jednego rolnika (tamże, str. 288). "Zagroda" to także dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi (Mały słownik języka polskiego pod red. St. Skorupki, H. Anderskiej i Z. Łempickiej, PWN, W-wa 1969, str. 965). Wykładnia językowa prowadzi zatem do wniosku, iż pojęcie "zabudowa zagrodowa" oznacza ogół zabudowań gospodarczych z domem mieszkalnym (wiejskim), znajdujących się na podwórzu należącym do jednego rolnika. W świetle powyższego niewątpliwym jest, iż organ I instancji trafnie przyjął, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie sklepu mięsnego wraz częścią produkcyjną w których prowadzony będzie ubój trzody chlewnej oraz produkcja i sprzedaż mięsa i wyrobów mięsnych do [...] tony tygodniowo nie stanowi zabudowy zagrodowej, o jakiej mowa w art.61 ust.4 u.p.z.p. (notabene taki sam wniosek należałoby wyprowadzić analizując definicję zawartą w przywołanym wyżej rozporządzeniu) W konsekwencji wykluczenia w odniesieniu do planowanej inwestycji możliwości zaliczenia jej do kategorii zabudowy zagrodowej zbadać należało możliwość prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy w aspekcie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zawarta w artykule tym tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, oceniana jest na podstawie analizy przewidzianej w § 3 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołany przepis stanowi mianowicie, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wskazać też należy, że w celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że rozpatrując wniosek M. K-N. i K. N. dotyczący inwestycji, która jak wynika z akt sprawy zlokalizowana miałaby być na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygające w sprawie organy uwzględniły wymogi przewidziane w przytoczonych powyżej przepisach. W trakcie postępowania przed organem I instancji urbanista sporządził bowiem analizę funkcji i cech zabudowy, wyznaczając stosowny obszar analizowany. W wyniku sporządzonej analizy organ I instancji ustalił, iż w obszarze analizowanym występują wolnostojące budynki mieszkalne oraz niewielkie budynki gospodarskie i inwentarskie, a także niewielki sklep spożywczy i usługi transportowe. Jest to obszar intensywnej zabudowy wiejskiej – mieszkalnej wraz z zabudowaniami gospodarczymi oraz zagrodowymi. W obszarze analizowanym nie występuje natomiast funkcja produkcyjna. W konsekwencji organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji albowiem brak jakiejkolwiek zabudowy produkcyjnej powoduje, iż inwestycja ta nie stanowiłaby kontynuacji funkcji występujących na obszarze analizowanym. Tym samym wnioskowana masarnia i ubojnia wykraczałyby poza obecne przeznaczenie terenu, a w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji byłoby prawnie niedopuszczalne. Wyjaśnić w tym miejscu dodatkowo należy, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Przewidziany w powołanej normie wymóg kontynuacji funkcji należy bowiem rozumieć szerzej uznając, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile nie godzi ona w zastany stan rzeczy. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową nie oznacza to, że nowa inwestycja może być wyłącznie budynkiem mieszkalnym. Podnosi się bowiem w literaturze, że towarzyszyć takim obiektom może również np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne – por. np. K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2005, s. 501. Niewątpliwie do inwestycji takich, służących zaspokojeniu podstawowych potrzeb okolicznych mieszkańców nie może jednak należeć obiekt, w którym miałby odbywać się m.in. ubój zwierząt i produkcja wyrobów mięsnych do [...] tony tygodniowo. Zdaniem Sądu wydana w sprawie decyzja pierwszoinstancyjna pozostawała zatem co do meritum w zgodzie z prawem, a w konsekwencji za nie naruszającą prawa uznać należy także utrzymującą ją w mocy, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu, decyzję organu II instancji. Wobec niezgodności planowanej inwestycji z dotychczasową funkcją terenu orzekające w sprawie organy nie mogły bowiem wydać innych rozstrzygnięć niż odmawiające ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle przywołanych przepisów nakazujących uwzględniać dotychczasowe funkcje występujące na obszarze analizowanym dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie ma zatem znaczenia podnoszony w skardze argument, iż w innych miejscowościach istnieją zakłady takie jak ubojnia i przetwórstwo mięsne na terenie zwartej zabudowy mieszkaniowej, jak również argument podniesiony przez pełnomocnika skarżących w trakcie rozprawy w dniu 30 stycznia 2009 r., iż w pobliżu, jednakowoż poza obszarem analizowanym, istnieje zakład produkcyjny wyrobu zniczy. Jednocześnie Sąd zauważa, iż organ II instancji nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do kwestii zabudowy zagrodowej, którą skarżący podnieśli w trakcie postępowania przed organem pierwszoinstancyjnym. Uchybienie to, zdaniem Sądu, nie miało jednak wpływu na stanowiące przedmiot kontroli w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie odmawiające ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanej przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.