II SA/Gl 924/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009r. sprawy ze skargi O. N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów oddala skargę. W dniu [...] roku o godzinie [...] w C. na drodze krajowej nr [...], został skontrolowany na okoliczność przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym R. F. kierujący pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Kontrolę przeprowadzili funkcjonariusze Grupy Mobilnej działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K., a z czynności tej sporządzono protokół z [...]r. Kontrola wykazała, że właścicielem zespołu pojazdów jest O. N. prowadząca firmę "[...]" w B.. Kontrolowany kierowca przedstawił wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Natomiast w chwili kontroli nie przedstawił licencji na wykonywanie transportu drogowego, ani opłaty drogowej. Z oświadczenia kierowcy, złożonego do protokołu kontroli, wynikało, iż nie jest zatrudniony w firmie "[...]" oraz, że nie wiedział o obowiązującym zakazie ruchu niektórych pojazdów na drogach. Dowód rejestracyjny pojazdu wykazał, iż posiada on dopuszczalną masą całkowitą [...] kg, co wykluczyło zastosowanie art. 3 ustawy o transporcie drogowym, który wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy z uwagi na granice dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów. W oparciu o te ustalenia Dyrektor Izby Celnej w K., działając jako organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione warunki do uznania, iż przejazd był realizowany na potrzeby własne, bowiem pojazd nie był prowadzony przez przedsiębiorcę bądź pracownika w rozumieniu art. 2 kodeksu pracy. Transport był wykonywany bez wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz w czasie obowiązywania zakazu ruchu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton. Powyższe stanowiło podstawę do nałożenia na O. N. kary pieniężnej w kwocie [...] zł, której wysokość została określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] roku. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji złożonego przez O. N., Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2007 roku, wydanym w sprawie IV SA/Gl 1431/06, stwierdził nieważność obu decyzji Dyrektora Izby Celnej w K., to jest decyzji z dnia [...]r. i decyzji z dnia [...]r. jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd ten w uzasadnieniu, po dokonaniu analizy powołanych w nim przepisów, stwierdził, że organem I instancji w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, zaś organem II instancji jest dyrektor izby celnej. Prowadzący w następstwie powyższego wyroku postępowanie, Naczelnik Urzędu Celnego w C., decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 z zm.), dalej powoływanej jako "ustawa" nałożył na O. N. prowadzącą firmę "[...]" kary pieniężne 1) [...] zł – zgodnie z pkt 1.1.1 załącznika do ustawy 2) [...] zł – zgodnie z pkt 1.4.1 załącznika do ustawy 3) [...] zł – zgodnie z pkt 1.12.2 załącznika do ustawy a więc łącznie [...] zł. W uzasadnieniu organ odwołał się do protokołu kontroli z dnia [...] roku i dokumentów na podstawie których ustalono, że właścicielką skontrolowanego na okoliczność przestrzegania przepisów ustawy, zespołu pojazdów jest przedsiębiorca O. N. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i ust. 2 ustawy podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne kierujący pojazdem (zespołem) jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie właściwego organu kontroli m.in. wypis z licencji lub wypis z zaświadczenia o którym mowa w art. 33 ust. 10 ustawy i dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Z kolei art. 87 ust. 3 ustawy stanowi, że przedsiębiorcy są odpowiedzialni za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty. Czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] roku (protokół) wykazały, że kierujący zespołem pojazdów R. F. nie posiada karty opłaty drogowej, a ruch zespołu pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 12 ton odbywał się w okresie obowiązywania zakazu ruchu pojazdów o tej masie (kontrola miała miejsce o [...]). Kierujący przedstawił także wypis nr [...] z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, wystawionego dla przedsiębiorcy "[...]" O. N. W oparciu o wyjaśnienia kierującego pojazdem złożone, po pouczeniu o odpowiedzialności karnej, do protokołu kontroli z dnia [...] roku (nie jest zatrudniony w firmie "[...]", jest to mój pierwszy wyjazd dla tej firmy, żadnych umów z firmą nie podpisywałem) oraz dokumenty nadesłane przez skarżącą, przede wszystkim umowę zlecenie nr [...] z dnia [...] roku, zawartą pomiędzy "[...]" O. N. a R. F. organ orzekający doszedł do wniosku, iż w przypadku kontrolowanego przejazdu, nie zostały spełnione warunki pozwalające na uznanie, iż ten przejazd był realizowany w ramach przewozu na potrzeby własne, bowiem pojazd nie był prowadzony przez przedsiębiorcę ani jego pracownika (art. 4 pkt 4 ustawy). Ponieważ każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności nie spełniający warunków określonych w art. 4 pkt 4 jest transportem drogowym (art. 4 pkt 3) to z jego wykonywaniem łączy się obowiązek uzyskania odpowiedniej licencji (art. 5 ust. 1), co oznacza, że przedmiotowy transport drogowy był wykonywany bez licencji i jako taki podlega karze pieniężnej z mocy art. 92 ust. 1 ustawy. Również bezsporny brak opłaty za korzystanie z drogi krajowej [...], na której pojazd został zatrzymany do kontroli, podlega karze pieniężnej z mocy art. 92 ust. 1 ustawy w związku z art. 87 ust. 1 ustawy oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazdy po drogach krajowych (Dz. U. z 2001 r. nr 150, poz. 1684). Wreszcie organ wskazał na § 2 ppkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 roku w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz. U. z 2003 r. nr 161, poz. 1565), który przewidywał taki zakaz dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton, w okresie od pierwszego piątku po zakończeniu roku szkolnego do dnia 31 sierpnia, od godziny 18-22 w piątek (kontrola miała miejsce o godz. [...]). W odwołaniu O. N. podała, że nie wyposażyła kierowcy w kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdyż według zaplanowanej trasy przejazdu, karta ta nie była wymagana, a kierowca samowolnie zdecydował się na trasę przejazdu po drodze krajowej, na co odwołująca się nie miała wpływu. Wyjaśniła, że nie miała obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego, gdyż kierowca wykonywał niezarobkowy przewóz drogowy i to niezależnie od faktu, iż był zatrudniony na podstawie umowy zlecenia, bowiem w dniu kontroli posiadał on status pracownika. Nadto odwołująca się podkreśliła, iż z uzyskanych przez nią informacji od kierowcy wynika, że w chwili kontroli zakaz poruszania się po drogach obowiązywał dopiero 20 minut, a kierowca szukał najbliższego miejsca parkowania. Odwołująca wskazała także na znaczny upływ czasu od zdarzenia co jej zdaniem uzasadnia umorzenie postępowania z uwagi na przedawnienie karalności, stosownie do przepisów dotyczących wykroczeń. Dyrektor Izby Celnej w K. nie uwzględnił złożonego odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego ustalony stan faktyczny w sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, prawidłowa jest też jego kwalifikacja prawna. Nie może bowiem – zdaniem organu – przedmiotowy przewóz być uznany za przewóz na potrzeby własne z uwagi na fakt, że zespół pojazdów nie był prowadzony przez pracownika przedsiębiorcy (art. 4 ust. 4 lit. a), lecz osobę zatrudnioną w oparciu o umowę zlecenie. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 2005 roku I KZP 34/05 OSN KW 2006/1/2 organ stwierdził, że zgodnie z art. 2 kodeksu pracy pracownikiem jest osoba, która jest zatrudniona na podstawie wyliczonych w tym przepisie czynności prawnych: umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Nie jest natomiast pracownikiem osoba wykonująca określone czynności na rzecz innej osoby na podstawie umowy cywilnoprawnej – o dzieło, zlecenia czy agencyjnej. Odnośnie kary za brak opłaty drogowej organ odwoławczy przytoczył określony w art. 87 ust. 1 ustawy obowiązek kierowcy posiadania i okazywania organom kontrolnym dowodu uiszczenia opłaty za przejazd drogami krajowymi oraz art. 87 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty. W zakresie zasadności nałożenia kary pieniężnej za poruszanie się pojazdem po drodze w okresie obowiązywania zakazu takiego poruszania przywołano wyjaśnienia kierowcy z których wynikał brak jego wiedzy o zakazie. Poruszanie się po drodze w okresie obowiązywania zakazu nie stanowiło więc następstwa poszukiwania najbliższego miejsca do parkowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyn, które wcześniej, zostały przedstawione w odwołaniu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z argumentacją identyczną, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i z przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego (co do zasady) obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej powoływana jako "ppsa"). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem zaskarżona decyzja nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie narusza ona prawa. Zdaniem Sądu, orzekając o wszystkich trzech karach pieniężnych, organy prawidłowo ustaliły, że skontrolowany w dniu [...] roku zespół pojazdów prowadzony przez R. F. nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego, karty opłaty drogowej, a sam przedmiotowy transport drogowy odbywał się w okresie obowiązywania zakazu ruchu pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 12 ton. Właścicielem niniejszego zespołu pojazdów, jak wynika ze znajdujących się w aktach dokumentów, jest przedsiębiorca O. N. Odnosząc się do kary pieniężnej w wysokości [...] zł (pkt 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym) Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca wykonywała sporny przewóz nie posiadając licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Należy bowiem stwierdzić, iż zgodnie z przepisem art. 4 pkt 4 ustawy niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach (...), wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie warunki wymienione w art. 4 ust. 4 lit. a-d ustawy. Oznacza to, że dla uznania przewozu na przejazd na potrzeby własne konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 4 lit. a–d. W ocenie Sądu, zresztą jak i w ocenie organów, nie budzi wątpliwości, że przejazd w dniu [...] roku, miał charakter pomocniczy w stosunku do podstawowej działalności skarżącej. Istotę sporu stanowi wyjaśnienie, czy w zaistniałych okolicznościach prowadzenia zespołu pojazdów przez kierowcę zatrudnionego na podstawie umowy cywilnoprawnej (umowa zlecenie nr [...] z dnia [...] roku) wypełnia dyspozycję art. 4 pkt 4 lit. a ustawy to jest prowadzenia pojazdu przez pracownika przedsiębiorcy, a co za tym idzie pozwala na przyjęcie, iż wykonywany w dniu [...] roku przewóz spełniał warunki dla uznania go za niezarobkowy przewóz na potrzeby własne. Organy orzekające definiując pojęcie pracownika odwołały się do definicji zawartej w art. 2 kodeksu pracy, zgodnie z którą pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Tym samym zatrudnienie kierowcy R. F. na podstawie umowy o świadczenie usług (umowa zlecenie), a więc umowy cywilnoprawnej nie pozwala na przyjęcie, iż był on pracownikiem skarżącej, a przewóz stanowił przewóz na potrzeby własne. Skład orzekający powyższe stanowisko podziela, a nadto podkreśla, że znajduje ono potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie (por. wyrok z 29 listopada 2005 roku – VII SA/WA 794/2005, wyrok z 21 grudnia 2005 roku, VI SA/Wa 1885/2005). Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 roku, K 2/94 podkreślił, iż kodeksem przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego pojęcia nazwane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Ustosunkowując się do zarzutu skargi należy stwierdzić, że ustawodawca w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy posłużył się pojęciem pracownika, nie zaś osoby zatrudnionej, wobec czego należy uznać, że jeżeli wykonywany w dniu kontroli przejazd pojazdem stanowiącym własność przedsiębiorcy nie spełnia warunku, o którym mowa w ustawie, zasadne jest nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Sąd podziela stanowisko prezentowane przez skarżącą, że o tym czy dany kierowca jest pracownikiem przedsiębiorcy nie decyduje wyłącznie nazwa łączącej strony umowy, ale także treść tej umowy (art. 2 w związku z art. 22 § 1, § 11, § 21 kodeksu pracy). W niniejszej sprawie umowa zlecenie z dnia [...] roku nie zawiera jednak cech stosunku pracy: nie wskazuje czasu i miejsca pracy, nie określa pod czyim kierownictwem praca będzie wykonywana, nie wynika z niej podporządkowanie zleceniodawcy, a poza tym nie posiada ona cechy ciągłości świadczenia pracy charakteryzującej stosunek pracy. Na ocenę łączącej strony umowy zlecenia w ocenie Sądu posiadają także wpływ zeznania samego kierowcy, uprzedzonego o odpowiedzialności karnej, złożone do protokołu z dnia [...] roku. Skoro więc sporny przewóz w dniu [...] roku nie był przewozem na potrzeby własne to wymagał on licencji, którą kierowca nie dysponował (a przedsiębiorca jej nie posiada). Oznacza to, że organ prawidłowo zastosował dyspozycję art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy w zw. z lp. 1.1.1. załącznika do tej ustawy, który karą 8000 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Ustalenie faktyczne co do braku opłaty drogowej oraz poruszania się zespołu pojazdów po drodze krajowej, mimo obowiązywania zakazu poruszania się, zostały poczynione prawidłowo w sposób odpowiadający prawdzie obiektywnej (art. 7 i 77). Artykuł 87 ust. 1 ustawy zobowiązuje kierowcę do posiadania podczas przejazdu, wykonywanego w ramach transportu drogowego i okazywania na żądanie właściwego organu karty opłaty za korzystanie z dróg krajowych zaś za wyposażenie kierowcy w ten dokument odpowiedzialny jest przedsiębiorca (art. 87 ust. 3). Wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem powyższego obowiązku pociąga za sobą wymierzenie kary pieniężnej – art. 92 ust. 1 i 4 w związku z art. 42 ust. 1. Wymierzenie tej kary następuje przedsiębiorcy, ponieważ za działalność przedsiębiorstwa odpowiedzialność ponosi osoba, która je prowadzi – z podmiotowego punktu widzenia przedsiębiorca. To na nim spoczywa odpowiedzialność za ewentualne działania osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje, niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r., sygn. akt SA/Wa 2077/04 – Lex 190699, por. także TK – sygn. akt SK 75/06). Za zasadne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego należy także uznać nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu w okresie obowiązywania zakazu ruchy pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 12 ton. Brak bowiem jakichkolwiek powodów do odmówienia wiarygodności zeznaniom R. F., które zostały złożone po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej. W sprawie odnośnie kar za brak opłaty drogowej i za wykonywanie transportu drogowego w okresie obowiązywania zakazu organ powołał rozporządzenie obowiązujące w dacie zdarzenia, to jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 roku w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001 r. nr 150, poz. 1884 z zm.) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 roku w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz. U. nr 161, poz. 1565 z 2003 roku). Oba te rozporządzenia w dacie orzekania, zresztą przez organy obu instancji, nie obowiązywały. Zostały one zastąpione odpowiednio rozporządzeniami: z 15 października 2007 roku o zmianie rozporządzenia w sprawie opłat za przejazdy po drogach krajowych (Dz. U. nr 195, poz. 1412) i rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2007 r. (Dz. U. 07. nr 147, poz. 1040) w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach. W związku ze zmianą rozporządzeń powstaje problem, różnie rozwiązywany w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. II SA/Gl 790/08), które z tych rozporządzeń powinno być w sprawie zastosowane,. Skład rozpoznający niniejszą skargę stoi na stanowisku, że ustalając stan faktyczny należało uwzględnić stan prawny z daty kontroli, natomiast skutki oceniać na podstawie stanu prawnego w dacie orzekania (w powołanych rozporządzeniach brak przepisów przejściowych). Powyższe zagadnienie nie jest jednak istotne w okolicznościach sprawy ponieważ stwierdzony brak opłaty za przejazd po drogach krajowych był identycznie traktowany w rozporządzeniu z 2001 r. i rozporządzeniu z 2007 r. Podobnie identyczne regulacje co do naruszenia zakazu ruchu po drogach (w dniu 19 sierpnia 2005 roku po godzinie 18-tej) znajdowały się w rozporządzeniu z 2003 roku i rozporządzeniu z 2007 roku. Niezasadny jest także zarzut "przedawnienia karalności" popełnionych naruszeń. Administracyjne kary pieniężne wynikające z ustawy nie mają pełnić funkcji represyjnej, tylko przymuszać do przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, orzekanie w ich przedmiocie nie przedawnia się (wyjątek art. 96a). Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd oddalił skargę na podstawie art. 161 ppsa.