III SA/Łd 32/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] , Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U z 1998 r., nr 90, poz. 575 ze zm.) nie stwierdził u J. A. choroby zawodowej – astmy oskrzelowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z analizy przebiegu zatrudnienia i narażenia zawodowego wynika, że J. A. w latach [...] (z przerwą z latach [...] w celu odbycia zasadniczej służby wojskowej) był zatrudniony w Z. P. B. "A" w Z. na stanowisku aparatowy, brygadzista, mistrz i dyspozytor. Wykonując w latach [...] prace aparatowego, brygadzisty i mistrza był narażony na czynniki szkodliwe: siarkowodór, odczynniki chemiczne w laboratorium, chlor, brom, chlorek benzolu, dwunitorchlorobenzen, chlorobenzen, nitrobenzen, tlenki siarki i azotu, chlorowodór, bromowodór, benzen, pirydynę, kwas chlorosulfonowy, amoniak, meta i parafenylenodwuaminę, antrachinon, rtęć, paranitrochlorobenzen, paraanizydynę, anilinę, formalinę, bezwodnik kwasu octowego, sodę amoniakalną, pyły żelaza i barwników oraz środki pomocnicze przemysłu włókienniczego. Przebywając obecnie na emeryturze, w listopadzie [...] roku (data wpływu skierowania do PPIS w Z. – [...] roku) J. A. został skierowany przez lekarza z PZOZ w Z. na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej. Zgłoszenie choroby zawodowej zostało wystawione po 10 latach od ustania narażenia zawodowego i 4 lata po ustaniu zatrudnienia, co w ocenie organu uzasadnia domniemanie, że lekarze badający J. A. w roku [...] w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. i roku [...] w Poradni Chorób Płuc nie dopatrzyli się do dnia wystawienia skierowania zawodowej etiologii rozpoznanej choroby. J. A. dwukrotnie został poddany badaniom specjalistycznym w uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach organizacyjnych służby zdrowia, tj. w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. oraz po odwołaniu od tego orzeczenia w Klinice Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł. W wyniku przeprowadzonych badań dwukrotnie orzeczono o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią astmy oskrzelowej. Wykonując natomiast zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. uzupełnił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy o dokumentację dotyczącą przebiegu pracy zawodowej z uwzględnieniem narażenia zawodowego oraz wydanego ponownie orzeczenia lekarskiego z dnia [...] wystawionego przez Klinikę Chorób Zawodowych Instytut Medycyny Pracy w Ł. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Z uwagi natomiast na fakt, że orzeczenie lekarskie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej jest ostateczne, a od zakończenia pracy w narażeniu na czynniki alergizujące występujące w środowisku pracy upłynęło 15 lat wydanie niniejszej decyzji znajduje umocowanie prawne i faktyczne. Od powyższej decyzji J. A. złożył odwołanie, w którym wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji wskazał, że podczas wykonywania pracy zawodowej był narażony na alergeny wziewne mogące być przyczyną astmy oskrzelowej zawodowej. Podniósł, iż opinie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. w dalszym ciągu są niejednoznaczne i nieprecyzyjne bowiem ograniczają się jedynie do przedstawienia wykazów opracowań i literatury poświęconej alergenom chemicznym, na które był narażony pracując zawodowo. Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., działając m. in. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115), utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na uzasadnienie orzeczenia lekarskiego z dnia [...] zaakcentował, iż podczas hospitalizacji skarżącego w roku [...] ujemnie wypadły testy alergologiczne z szerokim zestawem alergenów zawodowych pacjenta w tym z p – fenylenodwuaminą oraz alergenami wchodzącymi w skład różnych barwników i barwnikami. Przeprowadzone badania spirometryczne również nie wykazywały zaburzeń wentylacji płuc o typie obturacji typowych między innymi dla astmy oskrzelowej, wybitnie dodatnio wypadła natomiast jedynie próba prowokacyjna z histaminą świadcząca o obecności bardzo żywej nadreaktywności oskrzeli charakterystycznej dla astmy oskrzelowej. Podstawą do rozpoznania astmy oskrzelowej atopowej u pacjenta był obraz kliniczny choroby układu oddechowego charakterystyczny dla astmy oskrzelowej oraz obecność bardzo żywej nadreaktywności oskrzeli i uczulenia pacjenta na pospolite alergeny środowiska domowego i komunalnego. Obecność natomiast w środowisku pracy pacjenta i jego kontakt z substancjami astmogennymi nie dowodzi zawodowej etiologii astmy oskrzelowej. Za pozazawodową etiologią choroby układu oddechowego pacjenta przemawia natomiast wywiad chorobowy oraz przebieg kliniczny (brak poprawy i postęp choroby po zaprzestaniu kontaktu zawodowego z substancjami chemicznymi), a także ujemne wyniki testów skórnych z potencjalnymi alergenami jego środowiska. Zatem, w ocenie organu odwoławczego wyniki badań lekarskich (a zwłaszcza badanie spirometryczne i próby prowokacyjne z histaminą) przeprowadzone w jednostkach orzeczniczych uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych nie pozwalają przyjąć, że czynniki szkodliwe środowiska pracy z przeważającym prawdopodobieństwem spowodowały u skarżącego astmę oskrzelową. Z wysokim prawdopodobieństwem pozwalają natomiast uznać, że przyczyną rozpoznanej u skarżącego astmy oskrzelowej są czynniki pozazawodowe, co w świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2002 roku nie pozwala na stwierdzenie u J. A. choroby zawodowej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniu wskazał, iż nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, iż z treści opracowań naukowych lekarzy orzeczników dostępnych w Internecie wynika, że związki chemiczne – alergeny, takie jak: parafenylodwuamina, formalina, bezwodnik kwasu octowego w środowisku, których pracował prawie 20 lat wywołują astmę oskrzelową. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga J. A. jest uzasadniona. W myśl art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154 poz.1270 ze zm.) sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008r. w sprawie P 23/07 (Dz. U. nr 116 poz. 740). W wyroku tym Trybunał orzekł, iż zarówno art. 237 § 1 pkt. 2 i 3 Kodeksu pracy (w zakresie w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia) jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132 poz. 1115) są niezgodne z art. 92 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Równocześnie Trybunał orzekł, iż przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Wyrok Trybunału został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 237 § 1 pkt.2 i 3 Kodeksu pracy ani jego pozostałe przepisy nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy, w tym zwłaszcza z obowiązującego w dacie wydania rozporządzenia Rady Ministrów, art. 7 ustawy z 12 czerwca 1975r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. nr 30 z 1983r. poz.144 ze zm.) stanowiącego, że "za choroby zawodowe uprawniające do świadczeń przewidzianych w ustawie uważa się choroby określone przepisami wydanymi na podstawie art. 231 pkt. 2 Kodeksu pracy" (obecnie art. 237 § 1 pkt. 2 K.p.). Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt. 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Zgodnie z treścią art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W myśl zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu miesięcy. Wyrok Trybunału w sprawie P 23/07 został ogłoszony w dniu 2 lipca 2008r. i z tym dniem wszedł on w życie. Od dnia 2 lipca 2008r. rozpoczął zatem bieg dwunastomiesięczny termin po upływie którego tracą moc art. 237 § 1 pkt. 2 i 3 Kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002r. Utrata mocy obowiązującej wymienionych przepisów nastąpi więc najpóźniej 3 lipca 2009r. Trybunał Konstytucyjny uzasadniając odroczenie utraty mocy obowiązującej niezgodnych z Konstytucją przepisów wskazał, iż "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzenia chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". W rozpoznawanej sprawie decyzje organów administracji zostały wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002r., które wyrokiem Trybunału zostało uznane za niekonstytucyjne. Należy zaznaczyć, iż w sytuacji gdy decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, strona może żądać wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145a § 1 kpa). Termin do złożenia skargi o wznowienie postępowania wynosi 1 miesiąc od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału (art. 145a § 2 kpa). W sytuacji kiedy Trybunał orzekł inną niż dzień ogłoszenia orzeczenia, datę utraty mocy obowiązującej przepisu, to termin miesięczny, o którym mowa w art. 145a § 2 kpa, biegnie od dnia utraty mocy kontrolowanego przepisu. W przypadku orzeczenia Trybunału z 19 czerwca 2008r. oznacza to, iż termin miesięczny do złożenia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego rozpocząłby bieg 3 lipca 2009r. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest to, czy w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność rozporządzenia, odraczając jednocześnie termin utraty mocy obowiązującej aktu, to sądy mogą odmówić stosowania niekonstytucyjnego aktu czy też winny go dalej stosować. W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, iż w razie stwierdzenia przez Trybunał niezgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją sąd może odmówić zastosowania tego przepisu również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu. Sądy mogą wówczas same zadecydować jakie przepisy należy zastosować kierując się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji. W takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2006r. w spr. II OSK 1403/05 (Wokanda nr 5 z 2006r. poz.35) oraz Sąd Najwyższy w wyroku z 7 grudnia 2007r. w spr. III CZP 125/07 (Lex nr 322105). Również w piśmiennictwie przyjmuje się pogląd, iż w przypadku określenia przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu sądy mają możliwość, w okresie "odroczenia", odmowy stosowania przepisu niekonstytucyjnego. Pogląd taki wyraził Janusz Trzciński w glosie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007r. w sprawie P 10/07 (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1 z 2008r.) oraz Janusz Trzciński i Roman Hauser w "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" (Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2008r. str. 70 i 85). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w powołanych orzeczeniach oraz wymienionych publikacjach. Zgodnie z treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W myśl zaś art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z wymienionych przepisów wynika, iż w konkretnej sprawie sąd nie jest związany aktem wykonawczym. W każdej sprawie sąd bada czy akt wykonawczy jest zgodny z Konstytucją i ustawą. W przypadku stwierdzenia niezgodności takiego aktu z Konstytucją lub ustawą sąd może odmówić jego zastosowania mimo jego obowiązywania. Należy bowiem odróżnić kwestię obowiązywania aktu prawnego od odmowy jego stosowania przez sąd. Kwestia zgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. z Konstytucją została już rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 23/07. Skoro kwestia niekonstytucyjności wymienionego rozporządzenia została już przesądzona orzeczeniem Trybunału to sąd nie musi uzasadniać przyczyn niekonstytucyjności tego aktu prawnego. W niniejszej sprawie Sąd odmówił zastosowania niezgodnego z Konstytucją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Sąd wziął przy tym pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia z 30 lipca 2002r. mimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. W sytuacji bowiem gdy skarżący cierpi na schorzenie, które nie zostało uznane za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia, należy odmówić zastosowania tych przepisów zaś sprawa dotycząca stwierdzenia czy skarżący cierpi bądź nie cierpi na chorobę zawodową powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Rozpoznanie niniejszej sprawy na podstawie niekonstytucyjnych przepisów i odsyłanie na drogę ewentualnego wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Pogląd, iż sprawy dotyczące stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia choroby zawodowej nie powinny być rozpoznawane na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia z 30 lipca 2002 r., mimo odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej tego aktu prawnego, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2008r. w spr. II OSK 1435/08 (niepublikowany). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w tym wyroku. Reasumując, Sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. W związku z powyższym nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Decyzja ta, jak również poprzedzająca ją decyzja organu administracji I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej – astmy oskrzelowej. Organy administracji prowadząc ponownie postępowanie administracyjne powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. J.S.