II OSK 642/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia (del.) NSA Teresa Rutkowska Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 6/09 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 października 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1346/02 uchylił postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] kwietnia 2002 r. znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju z [...] lutego 2001 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 4.000 zł z powodu uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w oparciu o decyzję z [...] marca 2001 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy administracji naruszyły art. 7 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem nie wyjaśniły dlaczego zastosowały środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 4.000 zł, a nie od razu wykonanie zastępcze, zwłaszcza z uwagi na niewielki zakres prac związanych z wykonaniem tego obowiązku, który w ocenie Sądu wydaje się być szybszym i mniej dolegliwym dla skarżącej środkiem egzekucyjnym. Sąd uznał stwierdzenie, iż nałożona grzywna mieści się w granicach przewidzianych w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, za niewystarczające uzasadnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, do czego organ jest zobligowany przepisem art. 107 k.p.a. Ponadto wobec nie wyjaśnienia podstawy nałożenia grzywny w wysokości 4.000 zł Sąd stwierdził dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju postanowieniem z [...] października 2008 r. znak: [...] na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 § 2 i art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na M. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3.000 zł z jednoczesnym ustaleniem opłaty za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł z powodu uchylania się zobowiązanej od nakazu zamurowania istniejących otworów okiennych w ścianie południowej budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gm. W.. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach postanowieniem z [...] listopada 2008 r. znak: [...], po rozpoznaniu zażalenia M. M. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju z [...] października 2008 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości grzywny w celu przymuszenia wynoszącej 3.000 zł i w tym zakresie orzekł, że grzywna ta wynosi 1.000 zł, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 5 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 6/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] listopada 2008 r. znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu brak jest przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 października 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1346/02. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę organy nadzoru budowlanego dokonały ustaleń prawnych i faktycznych jedynie w zakresie wymierzonej grzywny w celu przymuszenia, natomiast nie rozważyły możliwości zastosowania w przedmiotowym postępowaniu wykonania zastępczego, zgodnie z oceną prawną oraz wytycznymi co do dalszego postępowania, zawartymi w powołanym wyroku WSA w Krakowie. Naruszenie przez organy zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu, a także jego wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji. Sąd przyjął, że sam pogląd organu w kwestii możliwości stosowania przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z prawa budowlanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jest słuszny. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych wyliczonych w art. 1a pkt 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.): nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Powyższy przepis wprowadza zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organ na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a następnie organ powinien przedstawić swoje stanowisko w uzasadnieniu podjętej decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać należy, iż uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia tych wymagań nie spełnia, albowiem jak zostało już wcześniej podniesione organy zarówno I jak i II instancji w ogóle nie odniosły się do możliwości zastosowania w sprawie wykonania zastępczego. W konsekwencji podejmując zaskarżone postanowienie organ naruszył także normy art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 7, 77 art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, iż uzasadnienie nie spełnia wymogów przepisu poprzez niewyjaśnienie przez organ zastosowania grzywny w celu przymuszenia i pominięcie zastosowania wykonania zastępczego; 2) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, iż organ naruszył zasadę związania oceną prawną dokonaną przez Sąd oraz wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 października 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1346/02. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w uzasadnieniu postanowienia organ wskazał argumenty przemawiające za zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jako mniej uciążliwego dla zobowiązanego, po pierwsze, dlatego że wykonanie obowiązku spowoduje, że dalsze wykonanie nałożonej grzywny stanie się bezprzedmiotowe, co w przypadku wykonania zastępczego wymaga zgody wykonawcy, po drugie zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożone, a nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, zaś koszty wykonania zastępczego zawarte w wykazie kosztów zostają ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Stosując środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia organ miał na uwadze wskazania dotyczące wyjaśnienia wysokości jej zastosowania aby orzeczona grzywna nie była oderwania od realiów i jednocześnie stanowiła środek zmierzający bezpośrednio do wykonania obowiązku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, podkreślił, iż pogląd organu w kwestii możliwości stosowania przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z prawa budowlanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jest słuszny. Zastosowany środek egzekucyjny, jego wysokość oraz powołane w uzasadnieniu postanowienia argumenty przemawiające z jego stosowaniem przy związaniu oceną prawną i wytycznymi co do dalszego postępowania nie naruszają przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone przesłanki w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego powodu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej naruszenia art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 25 października 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1346/02 przyjął w ocenie prawnej nie regułę bezwzględnego obowiązywania pierwszeństwa środka egzekucyjnego: wykonania zastępczego, a w drugiej kolejności grzywny w celu przymuszenia. Wskazał na wyjaśnienie w sprawie podstaw do nałożenia grzywny w wysokości 4.000 zł. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organy egzekucyjne zastosowały środek egzekucyjny: grzywnę w celu przymuszenia, ale ostatecznie przyjęły wysokość grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł. Sąd ograniczył się do formalistycznego zastosowania art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dokonując pełnej kontroli zaskarżonego postanowienia. Przy przyjęciu zgodności z prawem wyprowadzonej interpretacji przepisów prawa nie można na podstawie ogólnikowej oceny naruszenia art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające postanowienie organu I instancji. Brak wyprowadzenia przez Sąd naruszenia art. 7 § 2 w związku z art. 119 § 1 i 2, art. 122 § 2 pkt 2 in fine ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), a przyjęcie, że zaskarżone postanowienie mieści się w granicach zgodności z prawem, przy braku bezwzględnych wskazań w ocenie prawnej Sądu, wyklucza wyprowadzenie podstaw uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.