II OSK 1106/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 15/09 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 15/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] października Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust.1 pkt 1 kpa oraz art. 36 ust. 4 i art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2008 r. ustalają wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej miejscowości K., gm. Juchnowiec Kościelny, oznaczonej nr geod. [...], spowodowanego ustaleniem warunków zabudowy terenu w skład, którego wchodziła przedmiotowa działka. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 26 października 2007 r. na przedmiotową nieruchomość wydano decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, parterowych z poddaszem użytkowym i garażem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o nr geod. [...], z której w wyniku podziału geodezyjnego wydzielono działkę o nr geod. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 29 listopada 2007 r. S. K. w dniu [...] lutego 2008 r. przeniosła własność działki o nr geod. [...]. Organ pierwszej instancji z uwagi na to, że działką została zbyta przed upływem 5 lat od dnia, w którym decyzja o warunkach stała się ostateczna, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości na skutek wydania tej decyzji. Biegły rzeczoznawca ustalił wzrost wartości tej nieruchomości na kwotę 24.127 zł. Organ I instancji uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu i naliczył opłatę planistyczną w wysokości 4.825,40 zł, zobowiązując S. K. do jej uiszczenia na rzecz Gminy Juchnowiec Kościelny. Opłata została naliczona w oparciu o ustaloną uchwałą Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 29 marca 2007r., nr VI/25/07 stawkę procentową w wysokości 20 %, służącą naliczeniu jednorazową opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydanymi ostatecznymi decyzjami o warunkach zabudowy. W odwołaniu od tej decyzji S. K. zakwestionowała zasadność ustalenia tej opłaty, podnosząc jednocześnie, że organ pierwszej instancji ustalając opłatę powinien rozliczyć się w formie rekompensaty za dzierżawę kolektora sanitarnego przechodzącego przez jej działkę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o sporządzony operat szacunkowy ustalono, że w wyniku decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 października 2007 r. nastąpił wzrost wartości działki nr [...], której zbycie nastąpiło w przeciągu 5 lat od kiedy decyzja ta stała się ostateczna. Stawka opłaty została ustalona w wysokości 20 % wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium podniosło, iż przepisy art. 36 i 37 ustawy pomimo, że odnoszą się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to z mocy art. 63 ust. 3 ustawy analogicznie zasady należy stosować w przypadku decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. K. wniosła o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej wysokość opłaty powinna wynosić 5 % wzrostu wartości nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana na jej wniosek, a nadto nie wiedziała o fakcie pobierania opłat przez gminę w przypadku zbycia nieruchomości w terminie 5 lat od dnia wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podniosła, że sprawa dzierżawy kolektora sanitarnego nie została rozwiązana i w związku z tym domaga się rekompensaty od gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzje obu organów uznając, że organy administracyjne orzekały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to odnosi do art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Sąd wskazał, iż zgodnie z treścią art. 63 ust. 3 u.p.z.p. jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 i art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podkreślił, iż przez " odpowiednie stosowanie " określonych przepisów w orzecznictwie, jak i doktrynie rozumie się stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania, jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie nie przesądza ani o bezpośrednim, ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji, jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają odnosić "odpowiednie stosowanie" przepisy. Sąd Wojewódzki podniósł, iż decyzja o warunkach zabudowy ma szczególny charakter, można ją bowiem wydać w odniesieniu do tego samego terenu, więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich i można ją przenieść na rzecz osób trzecich, jeżeli przejmują one wszystkie warunki w niej zawarte. Sąd przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i stwierdził, iż tak sformułowany warunek sprawia, że trudno byłoby wykazać, że wydana decyzja o warunkach zabudowy spowoduje wzrost wartości nieruchomości. Warunek ten oraz inne szczególne, wskazane wyżej cechy decyzji o warunkach zabudowy, czynią uzasadniony wniosek o odmiennej konstrukcji prawnej regulacji odnoszącej się do decyzji o warunkach zabudowy, prowadzącej do wniosku o wyłączeniu stosowania przepisu art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i 7 ustawy. Zdaniem Sądu, prowadzi to do wniosku, że rada gminy, wobec braku szczególnej podstawy prawnej, nie jest uprawniona w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest uprawniony do jej ustalenia w decyzjach wójt, burmistrz, prezydent miasta. Wszystkie władcze działania organów administracji publicznej muszą mieć wyraźną podstawę ustawową, w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest podstaw prawnych do ustalania stawki takiej opłaty przez organ wykonawczy gminy w odpowiedniej decyzji. Powyższe prowadzi do wniosku, iż w razie braku planu miejscowego, w przypadku gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy "odpowiednie stosowanie" art. 36 i art. 37 prowadzi do wyłączenia art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 ustawy z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalenia, jak i naliczenia takiej opłaty ( i związanego z tym ustalenia wysokości stawki ) przez organ wykonawczy gminy. Sąd wskazał, iż powyższa interpretacja zawarta jest w wyroku NSA z dnia 6 marca 2008r., II OSK 1887/07 ( lex nr 464945) i tę interpretację podziela. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpatrzenia. Skarga kasacyjna oparta została na: - przesłance istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art.36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 i 7 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię – tj. na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa), - przesłance naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, poprzez przyjęcie, że decyzje administracyjne wydane przez organy I i II instancji, w sprawie ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wydane zostały naruszeniem prawa materialnego, pomimo, że właściwa wykładnia tych przepisów nie dawałyby podstawy do takiej oceny i zaniechanie zbadania zgodności z prawem treści oraz trybu wydania zaskarżonej decyzji, czego wymaga od Sądu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – tj. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż przyjęta przez Sąd interpretacja art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 w zw. z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. jest błędna, gdyż prowadzi do pozbawienia mocy obowiązującej ostatniego z wymienionych przepisów i jest zaprzeczeniem woli ustawodawcy. Zdaniem skarżącego nakazuje on odpowiednie stosowanie wszystkich przepisów art. 36 i 37 u.p.z.p., gdy decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 i każdy z przepisów do których się w ustawie odsyła, może i powinien być stosowany wprost lub z odpowiednią modyfikacją. Wskazane w zaskarżonym wyroku okoliczności, przemawiają raczej za ustaleniem i pobieraniem opłat, o jakich mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., niż przeciwko temu. Zdaniem autora kasacji przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią wystarczającą podstawę prawną do ustalenia stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podstawę tę stanowią stosowane odpowiednio przepisy zdania 1. i 3. w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Kastrator stwierdził, iż skoro ustawodawca zdecydował się na odpowiednie stosowanie przepisów zawartych w art. 36 i 37, to zapewne czynił to świadomie i niestosowanie się do przepisów, do których odesłano w art. 63 ust. 3 ustawy, byłoby działaniem wbrew prawu. Zasady "odpowiedniego stosowania prawa" dopuszczają, że pewne fragmenty jednostek redakcyjnych ustaw bądź aktów wykonawczych mogą być niezastosowane, ale powinno to dotyczyć tych fragmentów, które przy podejmowaniu danego typu rozstrzygnięcia byłoby nieodpowiednie dla cech charakterystycznych rozpoznawanej sprawy. Podporządkowując się dyspozycji z art. 63 ust. 3 ustawy – czyli rozpoznając roszczenia i sprawy oparte na art. 36 ust.1, 2, 4 i 5 oraz art. 37 ust. 7, właściwe organy nie zetkną się z taką potrzebą, bo wszystkie przepisy art. 36 i art. 37 odpowiadają charakterowi spraw związanych z rozpoznawaniem tych spraw. Natomiast część przepisów zawartych w art. 36 i art. 37 ustawy, jako zredagowanych pod potrzeby regulacji związanych z uchwalaniem miejscowych planów bądź ich zmianą powinna ulec modyfikacjom, aby zastosować je zgodnie z wolą ustawodawcy do okoliczności opisanych w art. 36 ust. 1 - 4 spowodowanych wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Po dokonaniu rekonstrukcji przepisu art. 36 ust. 4 polegającej na zastąpieniu zwrotu " uchwalaniu planu miejscowego bądź jego zmianie" w miejscach, w których występuje odpowiednio zwrotami – "wydaniem decyzji o warunkach zabudowy albo jej zmianą" i " w tej decyzji", nie powinno być, zdaniem autora kasacji, wątpliwości, że oprócz zobowiązania organów gmin do pobrania opłaty zawiera on także podstawę prawną do ustalenia jej stawki w decyzji o warunkach zabudowy. Jest to kompletna podstawa prawna – wskazująca organ właściwy do podjęcia decyzji, sytuację w jakiej ma być podjęta oraz regulująca treść przyszłej decyzji. Kastrator podniósł, że argumentacja naruszenia przepisów p.p.s.a. została oparta na założeniu, że w wyniku przyjęcia błędnej wykładni interpretacji prawa materialnego Sąd I instancji bezzasadnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, a nadto nie przeprowadził kontroli zgodności zaskarżonej decyzji Kolegium z przepisami prawa, co wyklucza, zdaniem skarżącego, możliwość oddalenia skargi S. K. do sądu na etapie postępowania drugoinstancyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. K. wniosła o odrzucenie kasacji w całości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, jak i przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi, dokonał prawidłowej wykładni art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 i 7 ust. 6 i 7 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, iż w aktualnym stanie prawnym nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego dający organowi wykonawczemu gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę do określenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty należnej z tytułu wzrost wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. W szczególności nie stanowią tej podstawy prawnej art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy. Ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, jak wynika z art. 15 ust.2 pkt 12 ustawy jest ściśle powiązanie z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy określa jej stawki procentowe, a obowiązek jej uiszczenia powstaje, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrośnie, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z woli ustawodawcy jest pobierana wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiany przeznaczenia danej nieruchomości. Wynika z tego, że art. 36 ust. 4 nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do poboru opłaty planistycznej i nie może być stosowany w przypadku braku stosownych uregulowań w zakresie ustalenia wysokości tej opłaty w uchwalonym przez radę gminy planie miejscowym. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu poza art. 15 ust. 2 pkt 12 brak jest uregulowania stanowiącego podstawę prawną dla rady gminy do ustalenia stawki procentowej renty planistycznej poza planem. W przepisach tej ustawodawcy brak jest także podstawy prawnej dla organu wykonawczego gminy ( wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do ustalenia wysokości stawki tej opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Zatem wyprowadzony przez autora kasacji wniosek, że art. 63 ust. 3 daje podstawę prawną organom gminy do ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej z decyzją o warunkach zabudowy nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wniosek taki jest nie zaakceptowania również ze względu na wynikającą z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP zasadę, że administracja publiczna w całej swej działalności związana jest obowiązującym prawem przedmiotowym ( por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1633/08, Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych ). Inaczej ujmując, wedle tej zasady działania organów administracji publicznej muszą mieć oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego, a więc nie mogą opierać się na domniemaniu. Sąd I instancji wskazał, iż przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja art. 36 ust. 4 oraz art. 36 ust. 6 i 7 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II 1887/07, lex 464945, w którym przyjęto tezę " W razie braku planu miejscowego w przypadku, gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy " odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i art. 37 prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalenia stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczenia takiej opłaty ( i związanego z tym ustalenia wysokości stawki) przez organ wykonawczy gminy ". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd przedstawiony w tej tezie i w związku z tym uznał, iż Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi, zasadnie stwierdził, że decyzje organów obu instancji ustalające wysokość opłaty planistycznej w związku ze zbyciem nieruchomości, dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy, były wadliwe z powodu braku w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisu, stanowiącego podstawę prawną do ich wydania. Zważywszy na powyższe, że wykładnia dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe są niezasadne. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.